بازنویسی لایحه برنامه پنجم

به گزارش مهر ، احمد توکلی  در جلسه امروز شنبه مجلس شورای اسلامی در مخالفت با کلیات لایحه برنامه پنجم گفت: دوستان کمیسیون تلفیق شاهدند که بنده برای بهبود کار آنچه برنامه پنجم خوانده می‌شود، کم نگذاشته‌ام، ولی به دلایلی که بیان می‌کنم نتایج زحمات برنامه‌ریزان ارجمند دولت و همکاران کمیسیون قابل پذیرش نیست و به دلیل سوگندی که خورده‌ام و دانش و تجربه‌ای که خداوند مرحمت فرموده، چاره‌ای جز مخالفت با کلیات ندارم. در این راستا راه‌حلی نیز پیشنهاد می‌کنم.

وی با بیان اینکه  ابتدا به پنج سئوال پاسخ می‌دهد ، سئوالات را این گونه مطرح کرد :  آیا لایحه دولت یا گزارش کمیسیون از نظر تعریف علمی یک برنامه است؟ آیا لایحه یا گزارش از نظر تعریف قانونی یک برنامه است؟ آیا با سیاست‌های اساسی دیگر دولت سازگاری دارد؟ آیا انسجامی بین برنامه و منابع مالی آن وجود دارد؟ آیا ثبات اقتصادی را بیشتر می‌کند یا از آن می‌کاهد؟
 
عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس تصریح کرد: گزارش کمیسیون ‌260 ماده است که در ‌226 مورد تکلیفی را متوجه دولت کرده و در ‌186 مورد نیز جوازهایی به دولت داده است. این ارقام در لایحه ‌179 تکلیف و ‌140 جواز بود. بسیاری از این تکالیف یا جوازات تکرار قوانین دائمی موجود است.
‌
وی با طرح نخستین سئوال گفت : آیا از نظر علمی می‌توان این مجموعه را برنامه نامید؟ تعریف مدرسی برنامه چنین است: سندی حاوی مجموعه‌ای از عملیات و تصمیمات منظم (از جهت ترتیب زمانی) و مربوط به هم (از حیث تقدم و تاخر در اجرا) جهت تحقق اهدافی خاص و روشن. این مجموعه چنان تنظیم می‌شود که مطلوب‌ترین راه برای رسیدن به آن اهداف باشد. یک برنامه خوب لااقل سه ویژگی بهینه بودن، امکان‌پذیری و سازگاری را باید داشته باشد به همین قیاس، برنامه‌ریزی فرآیندی که در آن تلاشی خردمندانه و علمی، با نگاه به آینده، بهترین‌ راه‌ها را برای رسیدن به اهداف خاصی را در زمان معین جستجو می‌کند.
 
توکلی ادامه داد: در واقع می‌خواهیم معلوم کنیم که طی چند سال معین چه کارهایی باید انجام گیرند؟‌چگونه باید باید انجام بپذیرند؟ چه کسانی باید انجامشان دهند؟ در چه مقاطع زمانی باید واقع شود؟ تا اهداف از پیش تعیین شده‌ای محقق گردد. به بیان دیگر برنامه‌ریزی تلاشی است برای رفع نقص نظام بازار، طرفداران افراطی نظام سرمایه‌داری، تخصیص منابع و توزیع درآمد حاصله را بدون دخالت دولت و توسط کارکرد نظام قیمت‌ها مقدور می‌دانند و کسانی که به حق نارسایی این نظام را اثبات می‌کنند، به نوعی از برنامه‌ریزی به درجات متفاوت قائلند تا اهداف مشخصی از تخصیص منابع و توزیع درآمد به دست آید.

وی با طرح این سئوال که آیا لایحه یا گزارش مورد بحث این ویژگی‌ها را دارد؟ گفت: جواب متاسفانه به وضوح منفی است. در نزدیک به دویست حکم برنامه دولت مجاز شناخته شده است. یعنی اگر دولت هیچکدام را انجام ندهد حرجی بر آن نیست این اهداف روشن چه هستند که  اگر این همه حکم اجرا نشود یا اجرا بشود، فرقی در تحقق آنها ندارد؟ چگونه این احکام اجرایی می‌شود، در حالی که منابع قابل تجهیز چنان‌که شرح خواهم داد هیچ تناسبی با نیاز اجرایی آنها ندارد؟ چند ماده از این برنامه با زمان‌بندی است؟ متاسفانه اکثر احکام بدون توجه به زمان مورد نیاز تصویب شده است.
 
توکلی افزود: اینجا نیز مانند برنامه سوم و چهارم حکم‌ها، به تدوین آرزوها و آمال شبیه است، نه گام‌های علمی روشن برای یک هدف مشخص و قابل ارزیابی و بازخواست. با صراحت باید بگویم که این مجموعه از نظر علمی یک برنامه نیست. ارتباط روشنی بین این مجموعه احکام تکلیفی و جوازی و اهداف مشخص از تخصیص منابع و توزیع درآمد در کار دولت و کمیسیون تلفیق وجود ندارد تا بتوان از نظر علمی این مجموعه را برنامه خواند.
 
رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه با بیان این مطلب که پرسش دوم از تطابق این مجموعه با تعریف قانونی برنامه است، تاکید کرد: همانند لایحه، مصوبه کمیسیون تلفیق نیز با مبانی قانونی برنامه سازگار نیست.
 
وی ادامه داد : عناصر اصلی برنامه طبق بند "3" ماده (‌1) قانون برنامه و بودجه عبارتند از:  " هدف‌ها و سیاست‌های توسعه " ، "منابع مالی دولت، شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی که صرف عملیات عمرانی می‌شود " و " اعتبارات عمرانی و جاری دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی برای وصول به آن‌ هدف‌ها" .
 
توکلی تاکید کرد : لازمه وجود این عناصر در برنامه، وجود جداول کمی است. تدوین و تصویب برنامه بدون جداول کمی منابع و مصارف در حکم بی‌توجه بودن به ارتباط تنگاتنگ تحقق اولویت‌ها از مجاری امکانات است و بدیهی است در این صورت تضمینی برای نائل شدن به اهداف مندرج در برنامه وجود نخواهد داشت. در صورتی که برنامه پنجم توسعه به شکل فعلی به تصویب برسد، اولین برنامه‌ای خواهد بود که بدون جداول کلان و کمی تصویب شده است. حتی در برنامه چهارم که سبک و سیاق برنامه پنجم شبیه آن است، جداول کمی همراه با احکام به تصویب مجلس رسید.
 
وی ادامه داد: یکی از اختلاف نظرها در کمیسیون تلفیق، لزوم و یا عدم لزوم درج اهداف کمی در خصوص بخش‌های مختلف در برنامه بود. لایحه دولت به ندرت به اهداف کمی برنامه یا منابع لازم برای دستیابی به این اهداف و طریق تجهیز آنها اشاره کرده بود و پرسش‌ها در این باره را به "بسته‌ای اجرایی" موکول کرد. این در حالی است که بسته‌های اجرایی هنوز به طور کامل تهیه نشده است و مجلس شورای اسلامی نیز در حال حاضر به آنها اشرافی ندارد. حتی تلاش برای تفاهم با دولت منوط به حذف ارقام کمی نبود، بلکه توصیه به الزام رعایت دامنه‌ای از اهداف کمی بود.

توکلی گفت: آیا لایحه یا گزارش کمیسیون با سیاست‌های مهم دیگر دولت همخوانی دارد؟ ‌دولت آقای احمدی‌نژاد مانند دولت‌های پیشین، مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌ها و تدابیر غیر برنامه‌ای نیز دارد. در دولت آقای هاشمی سیاست تعدیل، در دولت آقای خاتمی ساماندهی اقتصادی و در این دولت، طرح تحول اقتصادی. به گفته دولت، طرح تحول اقتصادی طی سه سال هزاران ساعات کار کارشناسی برده مهم‌ترین بخش این طرح، هدفمند کردن یارانه‌هاست، آیا احکام و جهت‌گیری‌های برنامه ادعایی با آنها سازگار است؟ در اسناد و جداولی که دولت برای برنامه ارایه داده و اسم‌شان را اسناد پشتیبان گذاشته تا تصویب مجلس را نخواهد، برای تمام سال‌های برنامه یارانه کالاهای اساسی در نظر گرفته شده است. معلوم می‌شود که لااقل تا سال ‌95 این یارانه ادامه خواهد داشت، در حالی که در قانون هدفمندسازی که به شکل دلخواه دولت به تصویب رسید، یارانه‌ها حداکثر تا سال ‌94 باید صفر شود.

رئیس مرکز پژوهشهای مجلس تاکید کرد : حجم مهمی از منابع فکری،‌ اجرایی و مالی دولت درگیر طرح هدفمند کردن یارانه‌ها است که بدون تردید دارای آثار مهم اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی خواهد بود، ولی مفاد لایحه دولت و مصوبه کمیسیون در فضایی سیر می‌کند که همه شرایط کشور را ثابت فرض کرده است نه نشانی از اثرات این طرح مهم و حیاتی بر اوضاع و احوال اقتصادی و اجتماعی کشور دارند و نه از ظرفیت‌های برنامه برای مدیریت تغییرات لازم بعد از هدفمند کردن یارانه‌ها استفاده شده است.
 
وی افزود: مثال دیگر اصلاح نظام مالیاتی است که از موارد هفتگانه طرح تحول اقتصادی است. هنوز حدود ‌30 درصد بحث‌های ذیربط در دولت باقیمانده است و در برنامه پیشنهادی و گزارش کمیسیون تنها پنج ماده برای چند موضوع فوری مالیاتی آمده است. به عبارت دیگر برنامه ارائه شده با اولویت‌های سیاستی دولت پیوند مشخص ندارد.

توکلی در ادامه گفت: آیا بین احکام برنامه با یکدیگر، بین آنها و منابع مورد نیاز و بین آنها و موانع ساختاری سازگاری و انسجامی وجود دارد؟ بین مجموعه برنامه و مدل کمی اسناد پشتیبان چطور؟ ما وقتی صحبت از برنامه‌ریزی می‌کنیم که با مفهوم همزادش، یعنی محدودیت منابع روبه‌رو می‌شویم. اگر منابع در دسترسی محدود نباشد نیازی به برنامه نخواهیم داشت، هر کار دل‌مان بخواهد علی‌الاصول شدنی است. یکی از فرق‌های بهشت و این دنیا نیز همین است.
 
وی گفت : برای پاسخ، از این سئوال آغاز می‌کنم: لایحه دولت برای عملی شدن چقدر سرمایه نیاز دارد؟
 
عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس خود در پاسخ به این سئوال گفت : طبق جدول شماره (‌6) گزارش «پیش‌بینی متغیرهای کلان بخش‌های اقتصادی در برنامه پنجم» از مجموعه اسناد پشتیبان برنامه (ص ‌26) کل سرمایه‌گذاری لازم در طول برنامه پنجم به قیمت جاری رقمی در حدود ‌1060 هزار میلیارد تومان (معادل حدود ‌1000 میلیارد دلار یعنی سالانه حدود ‌200 میلیارد دلار) برآورد شده است. در صفحه ‌13 همین گزارش آمده است که برای دستیابی به رشد اقتصادی هشت درصدی، به نرخ رشد سرمایه‌گذاری حداقل‌11 درصدی نیاز است. این در حالی است که متوسط رشد سرمایه‌گذاری سه سال اول برنامه چهارم ‌1/6 درصد بوده است. به عبارت دیگر در حالی که روند رشد سرمایه‌گذاری به ویژه طی چند سال اخیر نزولی بوده است نرخ رشد سرمایه‌گذاری در برنامه پنجم باید نزدیک به دو برابر شود.
 
وی با بیان این که متاسفانه از این موضوع در طول بررسی لایحه در کمیسیون مستقلا بحثی نشد، تصریح کرد: البته با اصرار اینجانب مبنی بر این‌که این حقیقت به معنای عملی نبودن مصوبات است، تنها از تصویب برخی از تکالیف مالایطاق بر دولت جلوگیری شد. برخی نمایندگان عضو کمیسیون، با این استدلال که حالا که دولت این همه تکلیف بر خودش بار کرده چرا چند تا ما نکنیم. این نحوه برخورد باعث شد که احکام تکلیفی از ‌179 به ‌226 و احکام تجویزی از ‌140 به ‌186 مورد افزایش یابد. اجرایی شدن لایحه، محتاج سالانه ‌200 میلیارد تجهیز منبع بود، حالا فکر می‌کنید در هر سال چه مقدار سرمایه‌گذاری باید تجهیز شود؟ ‌250 یا ‌300 میلیارد دلار؟

به گفته توکلی این منابع باید از هفت منبع انواع سرمایه خارجی، بودجه عمرانی دولت، منابع داخلی شرکت‌های دولتی، بازار سرمایه، تسهیلات بانکی، پس‌انداز خصوصی و صندوق توسعه ملی فراهم شود.

وی ادامه داد: تنها توجه به چند واقعیت، خیالی بودن تامین سالانه همان ‌200 میلیارد دلار را اثبات می‌کند. در جدول ‌16 گزارش «تبیین جداول کلان برنامه پنجم» از اسناد پشتیبان، بیشترین جلب سرمایه خارجی شامل بیع متقابل هفت میلیارددلار برای سال آخر برنامه است. اگر درآمد ‌70 میلیارد دلاری نفتی را که بودجه عمرانی دولتی و سهم بالای منابع داخلی شرکت‌های دولتی و صندوق توسعه ملی را تغذیه می‌کند، تنها صرف کارهای سرمایه‌ای کنیم، به این می‌رسیم که نظام بانکی و بخش خصوصی باید سالانه بیش از ‌120 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری کنند، می‌کنند؟

نماینده تهران گفت: لازم نیست به پاسخ اقتصاددانان رجوع کنید، از هر کس که با فضای کسب و کار ایران آشناست بپرسید تا جواب منفی بشنوید. پس مهمترین رکن یک برنامه که امکان‌پذیری آن است، نقض شده است و هیچ انسجامی بین این به اصطلاح برنامه و واقعیت وجود ندارد.
 
وی ادامه داد: وقتی در مخالفت با برخی تصمیمات هزینه‌افزا در کمیسیون سخن به میان می‌آمد و به هیات رییسه کمیسیون به طور خصوصی اعتراض می‌کردم که چرا مسیر را به این سمت می‌برید؟ بعضا با خونسردی می‌فرمودند جواز‌ها که مشکلی ندارد، دولت نتوانست، نمی‌کند. تکلیف‌ها را هم که هر جا بخواهد انجام نمی‌دهد! اگر چنین است چرا به اسم برنامه‌ریزی، عمر و منابع ملت را تباه و قوه مقننه را تضعیف می‌کنید؟
 
توکلی با بیان اینکه بین احکام لایحه با گزارش کمیسیون نیز انسجامی وجود ندارد،‌گفت: طیفی از تصمیمات غیر علمی ظاهرا طرفدار نظام بازار، مانند واگذرای مدارس دولتی به شکل افراطی به بخش خصوصی یا شمول قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ‌44 به بخش بهداشت و درمان و آموزش و پرورش بر خلاف سیاستهای کلی رهبری، تا تصمیمات تمرکز گرایانه و نظارت گریز نظامهای دولت گرای فردی در این مجموعه وجود دارد.

عضو کمیسیون برنامه و بودجه گفت: فرصت نیست، وگرنه نشان می‌دادم که علاوه بر عدم انسجام‌های مذکور ، بین مجموعه لایحه و گزارش و مدل کلان مورد استفاده نیز تجانس روشنی برقرار نیست و موانع ساختاری اقتصاد نیز نادیده گرفته شده است. نتیجه آنکه ادعای انسجام چه درباره‌  لایحه، چه گزارش کمیسیون، اساس علمی و واقعی ندارد.
 
وی در پاسخ به سئوال خود مبنی بر اینکه " آیا این برنامه ثبات اقتصادی را زیاد می‌کند یا از آن می‌کاهد؟ " توضیح داد : در اقتصاد توسعه، یکی از شروط توسعه یافتن ثبات و شفافیت حدود اختیارات، تکالیف و سیاستها و تصمیمات دولت است، تا آحاد اقتصادی بتوانند در پناه این روشنی، برای خود برنامه بریزند و کارایی بنگاه خود را افزایش دهند. علاوه بر این، چون کارکرد دولت به بازتوزیع درآمد منجر می‌شود، عدم شفافیت حتما به سود عده‌ای و زیان دسته‌ی دیگر منجر می‌شود، که ممکن است بر عکس هدف توزیع درآمدی دولت باشد. بنابراین هر چه قوانین شفاف‌تر و با ثبات‌تر باشند، رشد اقتصاد سریع‌تر و عدالت جویی دولت قابل ارزیابی‌تر خواهد بود.
 
نماینده مردم تهران گفت: متاسفانه مجموعه مورد بحث امروز مجلس با جوازهایی که به دولت داده است، بسیاری از قوانین دائمی و تکلیفی را به شکل موقت و اختیاری درآورده است. به عنوان مثال در ماده (‌31) مصوبه کمیسیون، دولت مجاز شده است نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تامین اجتماعی چند لایه اقدام کند و آیین‌نامه‌ی اجرایی آن را هم خودش تصویب کند.

وی افزود: این در حالی است که در قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب ‌1383 مجلس، نظام تامین اجتماعی و حوزه‌های آن به همراه اهداف هر حوزه و تکالیف دولت راجع به آنها به دقت در مواد مختلف تعیین شده است. این کار دولت و کمیسیون یعنی تنزل دادن وظایف دولت در یک حوزه بسیار مهم یعنی حمایتهای اجتماعی که تصمیمات دولت در آن دارای آثار بین نسلی است به سطح یک آیین‌نامه‌ی اجرایی اختیاری.

توکلی با بیان اینکه تکالیف مندرج در لایحه دولت و گزارش کمیسیون از طاقت این دولت و هر دولتی در این وضعیت کشور فراتر است،‌ طبعا در عمل دست به گزینش خواهد زد،‌گفت: جوازها هم که چک سفید مجلس است به دولت بدون توجه به امکان‌پذیری و بی‌ارتباط به زمان جمع این دو حالته یعنی دولت هر چه دلش بخواهد می‌تواند بکند. درواقع مجلس دارد کاری می‌کند که روحیه‌ی مصلحت اندیشی فردی در این دولت تقویت می‌شود. آن وقت کارهای غیر قانونی فعلی که جای اعتراض را برای مجلس باز می‌گذارد با لعاب قانونی بیشتر خواهد شد.

وی با طرح این سئوال که آیا این حد از بی‌توجهی مجلس پذیرفتنی است؟،‌ ادامه داد: این رویکرد نه تنها به ثبات کمک نمی‌کند، بلکه از آن می‌کاهد.
 
توکلی گفت: علاوه بر پاسخ پرسشهای مذکور باید خاطر نشان کنم که برخی موضوعات مهم در این گزارش وجود دارد که کارکرد آنها فراتر از یک حوزه معین است مانند احکامی که سامان اجرایی برنامه را تعیین می‌کنند (ماده ‌192) . نحوه‌ی نظارت بر برنامه (ماده‌189 ) بودجه ریزی عملیاتی (ماده ‌195)، ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار ( ماده ‌81). مصوبات کمیسیون پیرامون این مباحث ایرادهای اساسی دارد.

وی افزود: به عنوان مثال ماده " ‌189"‌ به گونه‌ای تصویب شده است که طبق آن ساز و کار نظارتی برنامه پنجم حتی ضعیف‌تر از برنامه‌ چهارم و سوم توسعه خواهد بود.علاوه بر موارد فوق، الحاقیه‌ای به تصویب رسیده است که طبق آن « کلیه قوانین و مقررات، از جمله احکام قانون برنامه که مستلزم استفاده از منابع عمومی است، در حدود اعتبارات مندرج در قوانین بودجه سنواتی و با رعایت ابلاغ اعتبار، موافقت‌نامه و تخصیص از سوی معاونت قابل اجرا خواهد بود»‌.

وی گفت: چنین حکمی علاوه بر آنکه به عکس هدف برنامه‌ریزی، برنامه‌ی پنج ساله را تابع بودجه سنواتی خواهد کرد، اجرای قوانین مصوب مجلس را رسما تابع نظر یک فرد در قوه‌ی مجریه می‌نماید.

توکلی در بخش پایانی سخنان خود گفت: عقل سلیم و واقعیت‌های پیش روی کشور از قبیل بهره‌وری نیروی کار و سرمایه، بی‌سابقه‌ترین سطح عرضه‌ نیروی کار ( به ویژه نیروی کار تحصیل کرده) در پنج سال آتی، تشدید محدودیت‌های مالی دولت و کمبود شدید منابع آزاد برای تصمیم‌گیری و سرمایه‌گذاری، تحریم‌های خارجی به دلیل مقاومت بر حق ملت بر حقوق علمی و فنی خود و عدم بهبود شاخص‌های توزیع درآمد به رغم پیگیری سیاست‌های متعدد در چند سال گذشته، نشان می‌دهد که در تدوین برنامه‌ باید ملاک‌های علمی و عقلی را مبنا قرار داد، و نیز واقع‌بینی اصل باشد تا بتوان با زمان بندی به اهداف روشن و البته معدودی که متناسب با امکانات باشد رسید و به حل مسائل اساسی کشور پرداخت.
 
نماینده مردم تهران در مجلس افزود: پنج سال بعد معلوم نیست که چه کسی رئیس قوه مجریه است یا چه کسانی در مجلس حضور دارند. آنچه مهم است وضعیت اقتصادی و اجتماعی و سیاسی و فرهنگی کشور در آن زمان است که باید در مجموع کشور را به آرمان‌های سند چشم‌انداز نزدیک کرده و رضایت خاطر مردم را فراهم سازد.
 
وی ادامه داد: با توجه به نکات ذکر شده و درک شرایط موجود به نظر می‌رسد آنچه به عنوان لایحه دولت یا مصوبه‌ی کمیسیون تلفیق مطرح است فاقد ویژگی‌های برنامه‌ی پنج ساله است. پیشنهاد بنده این است که به این گزارش رای مثبت ندهید و دولت با رعایت ملاک‌های ذکر شده دست به تدوین برنامه بزند و محورهای هفت گانه طرح تحول که اهداف اصلی دولت در حوزه اقتصاد را شامل می‌شود، بخش امور اقتصادی برنامه را به صورت منسجم و تفصیلی تشکیل دهد.
 
توکلی تاکید کرد: انجام سیاست‌های مهم اقتصادی موازی در کنار احکام برنامه، پتانسیل بدنه اجرایی کشور را به نحو واگرا به تحلیل می‌برد و ضمن عدم انسجام در سیاست‌های واقعی، تحقق احکام برنامه را ضعیف خواهد کرد.