لایحه تبیین اختیارات رئیس جمهور؛ راهگشا یا مشکل ساز؛ مسعود رضایی

ارائه لایحه تبیین اختیارات رئیس جمهور به مجلس در هفته گذشته ، باب جدیدی را گشود تا بحثهایی درباره حوزه مسوولیت ها و اختیارات ریاست قوه مجریه از سوی صاحب نظران مطرح شود.

کد خبر: ۱۴۴۲۸

البته پیش از این نیز آقای خاتمی در سال 79و در حالی که بیش از 6ماه به پایان دور نخست ریاست جمهوری اش باقی نمانده بود، در سومین همایش سالانه «هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی » وعده داد: از جمله کارهای مهم و اساسی ای که باید صورت گیرد، رفع این نقیصه و برطرف شدن ابهامات است تا رئیس جمهور بتواند با اقتدار و قدرت قانونی ، به وظایف خود عمل کند. اینک به نظر می رسد زمان اجرای آن وعده به سر آمده و دولت با ارائه این لایحه به مجلس ، درصدد برآمده است تا زمینه های لازم را برای عمل رئیس جمهور به وظایف قانونی خود مهیا سازد. اما سوال این است که آیا مفاد این لایحه ، راهگشای مشکلات موجود خواهد بود یا آن که خود مشکلی بر مشکلات خواهد افزود؛ در این مقال ، سعی بر این است تا پاسخی مستدل و منطقی به این سوال ارائه شود. به طور کلی آنچه باعث تدوین و ارائه این لایحه شده ، وجود یک «نقص و ابهام » در قانون اساسی در حوزه مسوولیت ها و اختیارات ریاست قوه مجریه است . در حقیقت مشکل از آنجا ناشی می شود که طبق اصل یکصدوسیزدهم ، «پس از مقام رهبری ، رئیس جمهوری عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود، برعهده دارد»؛ اما این که رئیس جمهور چگونه می تواند نسبت به اجرای قانون اساسی در تمامی قوا و ادارات و سازمان های کشور اقدام کند، مشخص نیست . به عبارت دیگر، اگر در دو قوه دیگر یا برخی بنیادها و سازمان هایی که مستقلند، تخلفی از قانون اساسی صورت گرفت یا اصولی از قانون اساسی به اجرا درنیامد، رئیس جمهور بر مبنای کدام اختیارات قادر است به رفع این مشکلات اقدام کند و موجبات اجرا شدن قانون اساسی را فراهم آورد؛ این همان نقص یا اشکال مورد اشاره آقای خاتمی است و صدالبته واقعیتی است که به سادگی نمی توان از کنار آن گذشت . اما باید به این نکته مهم توجه داشته باشیم که هر راه حلی برای این مشکل ، باید مبتنی بر اصول قانون اساسی باشد؛ در غیر این صورت خود می تواند به دلیل بروز تداخل مسوولیت ها و خدشه دار شدن اختیارات و حدود قانونی قوای مستقل کشور، موجد مشکلات بسیار بزرگتری در آینده شود که رفع آنها به مراتب دشوارتر و پرهزینه تر خواهد بود. با رجوع به متن لایحه مزبور، به ارزیابی محتوایی آن می پردازیم . 1در ماده اول ، تشکیل «هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی » متشکل از افراد صاحب نظر در امور حقوقی و اجرایی توسط شخص رئیس جمهور، پیش بینی شده است . همچنین «کلیه دستگاه های حکومتی » موظفند به سوالات این هیات پاسخهای لازم را همراه با «کلیه اطلاعات ، اسناد و مدارک درخواست شده » ارائه دهند. ضمنا برای متخلفان از این امر، مجازات هایی در نظر گرفته شده است . 2اما شاید بتوان گفت مهمترین بخش از این لایحه ، ماده دوم آن است . در این ماده پیش بینی شده است که «در صورت توقف ، نقض یا عدم اجرای اصلی از قانون اساسی ، رئیس جمهور در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی به نحو مقتضی اقدام می نماید و برای این منظور می تواند ضمن دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده برخلاف قانون اساسی ، مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسوول مربوطه در هر یک از قوا و نهادهای حکومتی برساند و علت توقف ، نقض یا عدم اجرا را خواستار گردد. مقام مسوول موظف است در اسرع وقت مناسب ، حداکثر ظرف مدت دو ماه پاسخ خود را مشروحا_ و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس جمهور برساند. در صورتی که پس از بررسی و تشخیص رئیس جمهور، توقف یا نقض یا عدم اجرا همچنان ثابت باشد، رئیس جمهور نسبت به اجرای اصل یا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشی از تخلف ، اقدام لازم را معمول و از جمله دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده برخلاف قانون اساسی را صادر می نماید و پرونده امر را برای تعقیب متخلف به مراجع صالح اداری و قضایی ارسال می دارد.» سوالی که در اینجا مطرح می شود، این است که مرجع تشخیص عدم اجرا یا نقص در اجرای قانون اساسی یا تخلف از آن ، کیست و اصولا تشخیص این امر بر چه مبنایی باید صورت پذیرد؛ با توجه به ماده اول و دوم این لایحه ، چنین به نظر می رسد که با تشکیل هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی ، رئیس جمهور تشخیص این مسائل را برعهده خود می داند. حال طبعا باید به این سوال پاسخ داد که اگر تشخیص این هیات در زمینه عملکرد یکی از قوا یا دستگاه ها در قبال قانون اساسی ، با نظر شورای نگهبان که مفسر رسمی قانون اساسی است ، تفاوت داشت ، آن گاه تکلیف چیست ؛ در واقع در ماده دوم از این لایحه ، امر تشخیص تخلف از قانون اساسی ، به هر شکل و صورت ، برعهده رئیس جمهور گذارده شده و برای متخلفان از رای و نظر ارائه شده توسط وی ، مجازات هایی نیز در نظر گرفته شده است . 3اگرچه در تبصره یک از ماده دوم این لایحه ، به صورت مشخص درباره عملکردها و تصمیمات مغایر با قانون اساسی در قوه قضاییه و چگونگی برخورد رئیس جمهور با این مساله در مقام اجرای قانون اساسی ، سخن به میان آمده است ، اما در متن این ماده ، نوعی شمولیت نظارت و عملکرد رئیس جمهور در کلیه قوای مملکتی و تمامی ارگان ها و نهادهای کشوری به چشم می خورد. لذا عملکردها و مصوبات مجلس شورای اسلامی نیز از این قاعده مستثنا نخواهد بود. حال این مساله مطرح می شود که نحوه نظارت رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی در قوه مقننه چگونه خواهد بود. طبیعتا بدین منظور رئیس جمهور باید بر قوانین مصوب مجلس نظارت داشته باشد و در صورت مشاهده تخلف از قانون اساسی ، به وظیفه خود عمل کند؛ اما پرواضح است که این امر طبق اصل نودویکم و نودوچهارم قانون اساسی ، بر عهده شورای نگهبان قرار دارد. به این ترتیب ، آیا دو کار موازی با یکدیگر منطقی است ؛ اگر در موردی تشخیص رئیس جمهور بر تخلف از قانون اساسی و ملغا شدن مصوبه مجلس بود و شورای نگهبان نظر دیگری در این زمینه داشت ، کدامیک از این دو نظر طبق قانون اساسی لازم الاجراست ؛ آیا از نظر خود نمایندگان ، اظهارنظر رئیس جمهور مبنی بر تخلف از قانون اساسی در مصوبات مجلس ، وجاهت قانونی دارد؛ آیا به این ترتیب راه برای قوه مجریه به منظور اعمال نظرات و منویات خود در قوه مقننه باز نخواهد شد؛ و در نهایت این که آیا اصل تفکیک قوا، یکسره ضایع و بلااستفاده نخواهد ماند؛ 4نکته مهم دیگری که باید به آن توجه کرد، نحوه نظارت رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی در قوه تحت مدیریت خود یعنی قوه مجریه است . رئیس جمهور در مقام ایفاد مسوولیت اجرای قانون اساسی ، در نقش یک «بازرس » ظاهر می شود و ضمن شناسایی موارد عدم اجرا یا نقض و تخلف در اجرا، تذکرات لازم را به مسوولان مربوطه - قاعدتا روسای قوا - می دهد و از آنها خواستار اجرای دقیق قانون اساسی می شود. حال سوال این است که رئیس جمهور درباره قوه مجریه چگونه عمل می کند؛ آیا نظارت بر اجرای قانون اساسی در این قوه را به عنوان یک وظیفه متعارف رئیس قوه - همانند دیگر روسای قوا در مجموعه تحت مدیریت خود - دنبال می کند یا به عنوان یک بازرس ؛ اگر به عنوان یک وظیفه متعارف باشد، این نوعی تبعیض در نظارت به حساب می آید و در واقع اساسا_ نظارتی به معنای اخص خود در کار نیست ، بلکه انجام وظیفه متعارف است که حتی اگر «مسوولیت اجرای قانون اساسی » و پیگیری تخلفات و صدور دستور توقف آنها را هم به عهده نداشت ، موظف به انجام آن بود. اما اگر به عنوان یک بازرس ، این نظارت صورت می پذیرد، آن گاه با یک «دور» مواجه می شویم که بی معناست . به عبارت دیگر در صورتی که رئیس جمهور با موارد عدم اجرا یا نقص در اجرا در قوه مجریه مواجه شد، به چه کسی تذکر خواهد داد؛ به خودش ؛ 5در ماده اول این لایحه تشکیل هیاتی به نام هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی ، پیش بینی شده است که کلیه دستگاه های حکومتی موظفند تمامی اسناد و مدارک درخواست شده از سوی آن را در هر مورد که شائبه و احتمال نقض قانون اساسی وجود دارد، در اختیار آن هیات قرار دهند.حال آن که می دانیم در بسیاری از پرونده های قضایی ، مراحل مقدماتی کار باید در اختفای کامل صورت گیرد. به عنوان مثال ممکن است زمانی پرونده ای درباره یکی از عناصر برجسته قوه مجریه تشکیل شده و در حال پیگیری باشد. حال اگر در این شرایط، هیات مزبور خواستار کلیه مدارک و اسناد موجود در این زمینه و همچنین توضیحات کافی از مسوولان این پرونده شود، تکلیف چیست ؛ 6با همه اینها، نقص و ابهامی که آقای خاتمی به آن اشاره کرده اند، یک مساله کاملا جدی است ، اما برای حل این مساله نباید با افزایش اختیارت رئیس جمهور باعث ایجاد دهها مساله و مشکل لاینحل دیگر در آینده شویم . برای رفع این نقص یا ابهام ، چه باید کرد؛ پاسخ این پرسش از نظر عده ای این است که باید اختیارات لازم به رئیس جمهور برای اجرای قانون اساسی در کلیه قوای کشور و دیگر ارگان ها و سازمان ها داده شود. اما این راه حل ، خود اشکالات اساسی و بنیادین دارد. نخستین مشکل ، زیر پاگذارده شدن اصل تفکیک قواست و رئیس جمهور حق دخالت در امور دیگر قوا را ندارد. حال اگر چنین اختیاری به او داده شود، نه تنها حق دخالت در دیگر قوا را می یابد، بلکه با توجه به این که موظف به اجرای اصول قانون اساسی و جلوگیری از تخلف از آن است ، باید به نوعی از قدرت و اختیار فرمان دهی به دیگر قوا در جهت اجبار آنها به اجرای قانون یا بازداشتنشان از ادامه تخلف ، برخوردار باشد. به خاطر آوریم که در اصل یکصدوسیزدهم قبل از بازنگری ، وظیفه دیگری نیز به عهده رئیس جمهور قرار داشت که عبارت بود از: «تنظیم روابط قوای سه گانه » اما هنگامی که در عمل مشاهده شد، ایفاد این مسوولیت از حوزه اختیارات رئیس جمهور فراتر است و از طرفی در صورتی که اختیار این کار به رئیس جمهور داده شود، اصل تفکیک قوا نقض می شود، به هنگام بازنگری ، این وظیفه از دوش رئیس جمهور برداشته شد و به صورت بند 7اصل یکصدودهم که «وظایف و اختیارات رهبر» را مشخص می کند، درآمد: «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه ». اگرچه در آن زمان ، مشکل مزبور با این تدبیر مرتفع شد؛ اما متاسفانه این نکته مورد توجه قرار نگرفت که در همان اصل ، «مسوولیت اجرای قانون اساسی » نیز به عهده رئیس جمهور گذارده شده است که دقیقا برای عملی شدن ، همان اشکال را دربر دارد و لذا امروز همچنان با این مشکل مواجه ایم . ضمنا این را نیز به یاد داریم که پیش از بازنگری قانون اساسی در سال 68، مشکل دیگری در حوزه قوه مجریه وجود داشت که می توان از آن به عنوان مشکل «دو ریاستی » یاد کرد؛ بدین صورت که رئیس جمهور و نخست وزیر به عنوان دو رکن قوه مجریه وجود داشتند و به هنگام بروز اختلاف نظر، اتخاذ تصمیم نهایی با مشکل مواجه می شد. به همین لحاظ در بازنگری قانون اساسی ، این مشکل با حذف پست نخست وزیری و افزایش اختیارات رئیس جمهور مرتفع شد. اینک با توجه به آنچه گفته شد، به نظر می رسد راه حل این مساله ، همان است که پیش از این درباره جزئ دیگری از اصل یکصدوسیزدهم به آن عمل شد؛ یعنی «مسوولیت اجرای قانون اساسی » نیز باید به حوزه اختیارات و وظایف مقام رهبری منتقل شود. به این ترتیب هیچیک از اشکالاتی که ذکر شد، به وجود نخواهد آمد. یکی از محسنات بزرگ انتقال مسوولیت اجرای قانون اساسی به حوزه رهبری ، نگاه یکسان به سه قوه است و زمینه بروز اختلاف و تنش میان روسای قوا که می تواند تبعات بسیار سویی دربر داشته باشد، از بین می رود.