خصوصی سازی در ایران ؛ شتابزده و غیرعالمانه

ایده های روشنفکرانه درباره خصوصی سازی در سالهای اولیه دهه 1960 شروع شد ، اما اولین اقدامات عملی در این زمینه در سالهای اولیه 1980 آغاز شد.

کد خبر: ۱۲۱۳۹۲

مساله تجدید ساختار اقتصادی ، مساله بسیار مهمی است که از یک سو به همه عرصه های حیات جمعی انسان ها وابسته است و از دیگر سو با توجه به آثار و پیش نیازهای بسیار گسترده خود ، باید خردورزانه مورد بررسی و پژوهش قرار گرفته شود. این مساله رمز پیشرفت در کشورهای صنعتی و رمز تداوم عقب ماندگی در کشورهای در حال توسعه محسوب می شود.
به این معنا که در کشورهای صنعتی ، فرآیندهای تصمیم گیری فرآیندی بسیار طولانی ، کسل کننده همراه با حداکثر وسواس و ریزبینی است ؛ اما فرآیندهای اجرایی این سیاست ها در این کشورها ، بسیار سریع ، موثر و کم هزینه و کم خسارت است ؛ در حالی که در کشورهای در حال توسعه فرآیند تصمیم گیری ، فرآیندی بسیار سریع و شتابزده است ؛ اما این تصمیم ها در مراحل اجرا با انبوهی از مسائل و دشواری های پیش بینی نشده روبه رو می شوند ؛ بنابراین پرهزینه ، کند و زیانبار است.
در ایران ، از اولین سالهای پس از پایان جنگ تحمیلی ، ایده خصوصی سازی در چارچوب برنامه تعدیل ساختاری در دستور کار مدیریت اقتصادی کشور قرار گرفت و کاهش میزان دخالت دولت در اقتصاد مهمترین هدف آن ذکر شد؛ اما به واسطه آن که رویکرد مشخص در این تجربه یک رویکرد تک گزینه ای از خصوصی سازی بود، نتیجه عملی این واگذاری ها ، جهش میزان دخالت در اقتصاد و از میدان به درکردن بخش خصوصی مولد در اقتصاد ایران شد. در همین زمینه ، گفتگویی با دکتر فرشاد مومنی ، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی صورت داده ایم که می خوانید.

قرار است ثروت دولت به صورت عادلانه و در جهت طرح سهام عدالت براساس لایحه اصل 44 قانون اساسی در میان مردم توزیع شود. این لایحه به چه مواردی اشاره و چه رویکردی دارد؛
در ابلاغیه اصل 44 قانون اساسی که مبنای تهیه این لایحه است ، در بند سوم ابلاغیه مورخ اول خرداد 84 بصراحت آمده که در خصوص سیاست های کلی توسعه بخشهای غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت ها و بنگاه های دولتی ، اقدامات لازم باید پس از دریافت گزارش ها ، مستندات و نظرات تفصیلی مجمع تشخیص مصلحت درباره خصوصی سازی با هریک از عوامل ذیل اصل 44 ، نقش عوامل مختلف در ناکارآمدی برخی از بنگاه های دولتی ، آثار انتقال هریک از فعالیت های صدر اصل 44 و بنگاه های مربوط به بخشهای دولتی و میزان آمادگی بخشهای غیردولتی و ضمانت ها و راههای حاکمیت دولت تصمیم گیری شود.

در واقع مواردی که ذکر کردید ، دلایل موفق نبودن خصوصی سازی در ایران بوده است؛
در 2 دهه گذشته ، خصوصی سازی درک مشخصی از این زمینه های ذکر شده که تعیین کننده شکست و ناکامی بوده ، نداشته است. در متن ابلاغیه اولیه ، سیاست های کلی اصل 44 بحث بر سر آن بوده که ریشه های ناکامی و شکست تجربه خصوصی سازی ، بررسی شود. بنابراین هر نوع تصمیم گیری جدی در این باره به پس از ارائه گزارش ها ، مستندات و نظرات تفصیلی در خصوص این عوامل موکول شده است که متاسفانه تاکنون هیچ کدام از این گزارش ها منتشر نشده اند و به دلیل همان رویکرد شتابزده که در نظام تصمیم گیری ما وجود دارد ، دقیقا مشخص نشده است که در هریک از این موارد ، چه عواملی نقش ایفا کرده اند که تجربه خصوصی سازی را در ایران به یک تجربه شکست خورده تبدیل کرده است.

آیا شما با بحث خصوصی سازی مخالف هستید یا خصوصی سازی به شیوه ای که در ایران رواج دارد را مورد انتقاد قرار می دهید؛
به شهادت گزارش سنجش ارزشها و نگرشهای ایرانیان که حکم میزان الحراره طرز تلقی ها و برداشت های عامه مردم را نسبت به رفتارها و سیاست های دولت دارد ، خصوصی سازی یکی از بدترین اقدامات سیاستگذاری دولت در 2 دهه گذشته از سوی مردم اعلام شده است. البته هیچ یک از این موارد به معنای خوب یا بد بودن ذاتی سیاست خصوصی سازی نیست. خصوصی سازی یک ابزار سیاستی است و ابزارها به خودی خود، حسن و قبح ذاتی ندارند ، بلکه نحوه برخورد با این ابزار آثار و نتایج متناسب با خود ظاهر می کند و طرز تلقی هایی متناسب با خود را در میان عامه مردم به وجود می آورد. خصوصی سازی ذاتا بد نیست ؛ بلکه برخورد شتابزده و غیرعالمانه نتایجی دقیقا عکس چیزی که انتظار می رفته را ظاهر می کند.

میزان دخالت دولت در اقتصاد کشور ما چه تفاوتی با میزان دخالت دولت کشورهای پیشرفته دارد؛
شاخص میزان دخالت دولت در اقتصاد ایران با شاخص استاندارد کشورهای صنعتی تفاوت دارد. منطق تفاوت شاخص سنجش دخالت دولت در ایران به عنوان یک کشور در حال توسعه با کشورهای صنعتی در این است که در ایران حجم تصدیهای دولتی بسیار بالاست. بنابراین برای سنجش اندازه دخالت دولت در اقتصاد ، مجموع هزینه های حاکمیتی و تصدیگری دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی مبنای قضاوت قرار می گیرد. حسن این شاخص آن است که میزان واقع نمایی آن از دخالت دولت در اقتصاد نسبت به شاخص استاندارد جهانی بیشتر است ؛ اما اشکالش این است که به اندازه ارقامی که این شاخص نشان می دهد ، نمی توان مقایسه بین المللی انجام داد ؛ زیرا در مقایسه های بین المللی دخالت دولت فقط بر حسب سطح هزینه های حاکمیتی دولت و نسبت آن با تولید ناخالص ملی سنجیده می شود.

در حال حاضر، میزان دخالت دولت در اقتصاد کشور تا چه اندازه است؛
براساس مستندات پیوست شماره یک سند برنامه اول توسعه کشور ، در سال 68 یعنی اولین سال پس از جنگ تحمیلی ، میزان دخالت دولت در اقتصاد ایران معادل 40 درصد بوده است. مطالعات صندوق بین المللی پول نشان می دهد که در همان زمان فقط میزان دخالت های حاکمیتی دولتهای کشورهای سرمایه داری در اقتصادشان به طور متوسط روی کشورهای عضو OECD معادل 47.5 درصد بوده است ؛ یعنی در سال پایانی جنگ ، مجموع هزینه های حاکمیتی و تصدیگری دولت و دخالت های آن در اقتصاد ایران ، از دخالت های حاکمیتی کشورهای صنعتی بسیار کمتر بوده است ، آن هم در شرایطی که کشور ما یک دوره 8 ساله جنگی را طی کرده بود.
تصور سیاستگذاران اقتصاد ایران در سال 68 ، یعنی سال آغاز اجرای برنامه تعدیل ساختاری ، آن بود که این میزان دخالت برای اقتصاد ایران بسیار بالاست ، اما این تلقی اساسا تلقی غیرعالمانه و نادرستی بود و در چارچوب ملاحظات اقتصاد سیاسی و منافع گروههای ذی نفع ، این باور ، ترویج و به یک ذهنیت عمومی تبدیل شد. در این میان این نکته حایز اهمیت است که در سال آغاز برنامه تعدیل ساختاری ، شاخص دخالت دولت در اقتصاد ایران حدود 40 درصد بوده که در زمان توقف برنامه شکست خورده تعدیل ساختاری و پس از آن که افراطی ترین رویه های خصوصی سازی و آزادسازی در دستور کار قرار گرفته ، این شاخص به 65 درصد بالغ شده است.
همین موضوع نشان می دهد تا زمانی که ارزیابی و تحلیل کارشناسی از دلایل این امر وجود نداشته باشد ، هر نوع اقدامی محکوم به شکست است و این لایحه قانونی نیز از این موضوع مستثنا نیست.

شما به دلایل عدم موفقیت خصوصی سازی در کشور اشاره کردید. در همین خصوص آیا می توان گفت خصوصی سازی در کشور ما همواره به شکست محکوم است؛
اقتصاد کشور ما ، اقتصادی متکی به نفت است. رفتارهای اقتصاد متکی به نفت به لحاظ تئوریک با رویکرد اقتصاد سیاسی رانتی قابل توضیح است. تمایلات رانت جویانه به عنوان مبنای سیاستگذاری های اقتصادی بوضوح در شیوه برخورد با ابلاغیه سیاست های کلی اصل 44 نیز مشاهده می شود. در ابلاغیه مورخ اول خرداد 84 عرصه هایی که خصوصی سازی بدون توزیع رانت بوده ، مطرح شده و اصول و مبنای آن نیز مشخص شده و مسوولیت های مشخصی نیز به عهده دولت گذاشته شده است تا رویه های خصوصی سازی غیر رانت جویانه را ترویج کند. به طور مشخص سیاست های کلی بند «الف» و «ب» ناظر این ایده یعنی ایده خصوصی سازی بدون دامن زدن به ملاحظات رانت جویانه است.

این سیاست ها چه مسائلی را مطرح می کنند؛
بند «الف» سیاست های کلی شامل سیاست های کلی توسعه بخشهای غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی است. در ادبیات خصوصی سازی این رویکرد به عنوان مقررات زدایی مطرح می شود و یکی از گسترده ترین و موثرترین شیوه های خصوصی سازی شناخته شده در دنیا و در عین حال یکی از موفق ترین گونه های خصوصی سازی نیز است. یعنی در این رویه از طریق مقررات زدایی موانع قانونی و مقرراتی ، راه برای حضور بخش خصوصی در فعالیت های سالم و مولد هموار می شود. بند «ب» سیاست های کلی نیز به سیاست های کلی بخش تعاونی مربوط می شود.

جایگاه خصوصی سازی درجهان

در مقیاس بین المللی مقایسه ها به گونه ای نیست که کشورها را از نظر سطح خصوصی سازی رتبه بندی کنند. صندوق بین المللی پول و بانک جهانی براساس یک سنت نامیمون تحمیلی به کشورهای در حال توسعه برای کوچک سازی دولت ، حسن ذاتی قائل بودند و معتقد بودند هنگامی که دولت از نظر میزان دخالت در اقتصاد کوچک باشد ، حتما به سوی بهبود عملکرد حرکت خواهد کرد.

این مساله در تجربه عملی هم شکست خورد و هم بحران ها و خسارت های جبران ناپذیری به بار آورد و سبب شد که حتی بانک جهانی که بیشترین اهتمام و اصرار را در این زمینه داشت در گزارش توسعه جهانی سال 1997 رسما به انتقاد از خود پرداخت و بصراحت اظهار کرد که کوچک سازی دولت فی نفسه امری مطلوب تلقی نمی شود. در متن ابلاغیه اصل 44 آمده است که دولت باید جایگاهی در حد یک سیاستگذار عالم و مقتدر پیدا کند که هم بتواند سیاستگذاری های عالمانه ای اتخاذ کند و هم بتواند نظارت های منطقی و عالمانه ای را اعمال کند

در واقع با توجه بیشتر به بخش تعاونی که می تواند یک بخش کاملا غیردولتی باشد ، راه برای حضور موثربخش خصوصی هموار است.

این سیاست ها تا چه اندازه در کشور مورد استقبال قرار گرفته است؛
به رغم این که سیاست های کلی بندهای «الف» و «ب» حدود یک سال زودتر از سیاست های کلی بند «ج » ابلاغ شد ، نه مورد استقبال قرار گرفته و نه از سوی دولت و مجلس فعالیت خاصی درخصوص آن صورت گرفته است ، اما به محض آن که سیاست های کلی بند «ج» که ناظر بر توزیع رانتهای دولتی بود ، ابلاغ شد ، چه در سطح رسانه ها و چه در سطح مسوولان دولت و مجلس ، از آن به عنوان انقلاب بزرگ اقتصادی نام برده شد. در حالی که در هیچ جای دنیا مشخص کردن سازکارهای توزیع رانت به عنوان یک انقلاب بزرگ تلقی نمی شود و همان گونه که در متن ابلاغیه اولیه نیز ذکر شده بود ، درباره سیاست های کلی بند «ج» تا زمانی که حول محورهای ذکر شده ، مطالعات عمیق و کارشناسی مشخصی صورت نگیرد و رویه های رانت جویانه در زمینه خصوصی سازی در تجربه تقریبا 20 ساله کشور مورد موشکافی قرار نگیرد و دلایل شکست آن رویه ها در 20 سال گذشته مشخص نشود ؛ هر نوع اقدامی برای توزیع رانت جدید ، تکرار تجربه شکست خورده قبلی است.

چرا استقبال از این بندها بسیار متفاوت بود؛
در زمان ابلاغیه بند «ج» در متن آن ابلاغیه به گونه ای از رفتار دولت و مجلس در زمینه عدم اهتمام و جدی نگرفتن ابلاغیه بندهای «الف» و «ب» گله مندی شده و از دولت خواسته شده بود که این مساله به صورت جدی تر دنبال شود ، اما در سطح دولت حتی پیش از آن که زمینه های تدوین لایحه قانونی برای این اقدام صورت گیرد ، ستاد اجرایی برای بند «ج» تشکیل و در سطح رسانه ها نیز منعکس شد ؛ بنابراین اگر ما درباره ابلاغیه سیاست های کلی اصل 44 به صورت سیستماتیک و همه جانبه برخورد نکنیم و پیش از آن که شرایط مربوط به بندهای «الف» و «ب» را فراهم کنیم به اقدامات عملی در زمینه بند «ج» متوسل شویم ، تردیدی نیست که دولت و ملت خسارت خواهند دید.

بنابراین روند خصوصی سازی در کشور ما از قانون خاصی پیروی می کند؛
در گزارش های ارزیابی سال 1377 در بیان ریشه های ناکامی خصوصی سازی در ایران مهمترین مساله ، فقدان قانون خاص برای خصوصی سازی ذکر شده است ، اما این تجربه مجدد قرار است در دولت فعلی در قالب سهام عدالت تکرار شود. در حال حاضر قانون خصوصی سازی در کشور وجود دارد ، اما این قانون در کادر قانون برنامه چهارم توسعه مطرح شده و به صورت کاملا کلی و اجمالی است و در متن قانون از دولت و مجلس خواسته شده که طی سالهای برنامه ، تفصیل آن را مشخص کند.

لایحه اصل 44 نیز از این قانون پیروی می کند یا به صورت مستقل عمل می کند؛
لایحه اجرای سیاست های ابلاغی اصل 44 قانون اساسی ، لایحه ای است که به صورت مستقل طراحی شده ، اما از آنجا که به موضوع خصوصی سازی بازگشته ، از همان سنت تبعیت کرده و فضای مسلط بر این لایحه نیز همچنان فضای تقدم دادن به رویه های توزیع رانت است تا بسترسازی توسعه ای.

در حال حاضر سهام عدالت در شرایطی قرار است ارائه شود که مردم اطلاع دقیقی از کمیت و کیفیت آن ندارند ؛ در حالی که آنها به عنوان مخاطب واقعی حق دارند از اطلاعات مستندی برخوردار باشند. نظر شما در این زمینه چیست؛
امروزه در دنیا نوعی اتفاق نظر وجود دارد که اگر دولتی در اتخاذ تصمیمات خود رویه های مشارکت جویانه را در دستور کار قرار ندهد و خود را از ظرفیت های سرمایه انسانی موجود در کشور محروم کند ، پیش از آن که سیاست های نسنجیده آن به ملت خسارت وارد کند ، به عملکرد خود دولت خسارت های سنگینی وارد می کند. سهام عدالت در واقع تقلیدی سهل انگارانه از ایده توزیع «کوپن سهام» در کشورهای بلوک شرق سابق است. با وجود آن که در چند ماه گذشته استادان و کارشناسان صاحب صلاحیت در این زمینه هشدارهای جدی داده اند که تقریبا در تمام کشورهای بلوک شرق سابق تجربه کوپن سهام ، تجربه ای شکست خورده و خسارت بار بود که در واکنش به این مساله برخی دولتمردان به این گفته اکتفا کردند که شکست این تجربه در آن کشورها ، حکم بر شکست این طرح در کشور ما نیست. ما باید بدانیم چرا این طرح در آن کشورها با شکست مواجه شد. علاوه بر آن ، دولتمردان باید به روشنی توضیح دهند که چه تدابیری اتخاذ کرده اند که از تکرار آن تجربه شکست خورده پیشگیری کنند.

رویه واگذاری این سهام چگونه است؛
براساس پیش بینی های دولت ، سه دهک پایین جامه که حدود 21 میلیون نفر را شامل می شود، در این طرح قرار گرفته و سهام 2 میلیون تومانی به آنها واگذار خواهد شد. وزارت امور اقتصاد و دارایی چند ماه پیش در گزارشی نشان داد که در 4 سال گذشته ، موفق ترین شرکتهای دولتی با درخشان ترین کارنامه عملکرد ، سودی معادل 4 درصد ارائه کرده اند. فرض ما بر آن است که اگر با وجود شرایط موجود ، شرکتهایی که در قالب سهام عدالت توزیع می شود ، کارنامه ای در حد درخشان ترین شرکتها داشته باشد و نیز هیچ بخشی از سود سهام از سوی دولت کسر نشود و تمام سود یکجا به دارندگان سهام پرداخت شود ، سود سالانه 2 میلیون تومان مبلغی معادل 80 هزار تومان و به طور متوسط ماهانه کمتر از 7 هزار تومان خواهد بود. سهام عدالت اگر در بهترین حالت اجرا شود ، حدود 420هزار میلیارد ریال رانت توزیع می کند.

آیا منابع تامین کننده این سهام تاکنون مشخص شده اند؛
این مساله گام به گام به پیش می رود و شرکتهایی که سهام آنها در هر منطقه توزیع خواهد شد، اعلام می شود.

شنیده های ما حکایت از واگذاری شرکتهای زیانده نیز دارد. دولت در این زمینه چه راهکارهایی اندیشیده و آیا این شرکتها با زیانهای موجود واگذار می شوند؛
این امر یکی از ابهامات این طرح است و تاکنون گزارش مکتومی در این زمینه به صورت عمومی منتشر و ارائه نشده است.

بخش خصوصی در این طرح چه جایگاهی دارد؛
در مصوبه اولیه پیش بینی شده بود که بخشی از سهام این واحدها در قالب سهام به بخشهای خصوصی و تعاونی واگذار شود.

این طرح از چه زمانی اجرایی می شود؛
در این زمینه بحثهای ضدونقیض بسیاری وجود دارد. البته چند بار به صورت نمادین سهامی توزیع شد ؛ اما تاکنون هیچ برنامه مشخصی منتشر نشده است.

ایده شما درخصوص واگذاری این سهام چیست؛
کشور ما در زمینه تجربه های موفق عدالت گستری در مقایسه با کشورهای در حال توسعه ای که در آستانه توسعه یافتگی قرار گرفته اند ، تجربه بسیار ارزنده ای دارد. در سالهای اولیه پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز تجربه های بسیار قابل توجهی در این زمینه وجود داشت که اگر دولت بخواهد به صورت اندیشیده و برنامه ای عدالت اجتماعی را در دستور کار قرار دهد ، آن تجربیات به همراه ملاحظات نظری بسیار ضروری که در حوزه اندیشه عدالت وجود دارد ، باید در معرض افکار عمومی قرار گیرد. عدالت فقط در چارچوب یک برنامه سنجیده و عالمانه قابلیت تحقق دارد نه با انگیزش های شخصی.