چرایی ها رخ می نمایند
موضوع درآمدهای غیرنفتی دولت و بخصوص درآمدهای مالیاتی از جمله دغدغه های اصلی دولت دربودجه بندی بویژه طی چند سال اخیر بوده است.بروز کسری قابل توجه بودجه نیز طی چند سال گذشته و تصمیم دولت مبنی بر عدم استقراض از بانک مرکزی
اهمیت این موضوع در حدی بوده که نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز به فکر حل مشکل برآمده و در اولین ضابطه ابلاغی به دولت از مجموع 20 ضابطه خود در راستای تدوین لایحه بودجه سال 1384، موضوع پیش بینی صحیح درآمدها به منظور تخصیص 100 درصد بودجه تاکید کرده اند.
پرسشی که فارغ از جریانات سیاسی در اینجا مطرح می شود این است که اصولا چرا پدیده کسری بودجه به وقوع می پیوندد؛ دیگر این که در اقتصاد ما ریشه های این پدیده کدامند؛
به طور کلی معضل کسری بودجه از 2بعد درآمد و هزینه ، قابل بررسی است و به عبارتی بروز کسری های شدید و پیاپی در بودجه کشور یا ناشی از بافت غلط درآمده است یا ساختار نادرست هزینه ها این مشکل را به وجود آورده است .درآمدهای عمومی دولت فارغ از درآمدهای پیش بینی نشده نفت شامل مواردی است که در جدول آورده شده است.
گرچه در این جدول فقط اطلاعات سالهای 1381و 83وجود دارد، ولی در سالهای گذشته نیز روند کلی تقریبا همین گونه بوده است.
چنانچه ملاحظه می شود سهم عمده ای از درآمدهای عمومی دولت وابسته به نفت است. سال 1381با احتساب منابع صندوق ذخیره ارزی که از فروش نفت سالهای قبل تامین شده و حدود 75درصد منابع حاصل از واگذاری دارایی های مالی را تشکیل می دهد،سهم نفت در کل منابع عمومی بودجه حدود 65در صد بوده است.
سال 1383نیز گرچه این سهم 50درصد است ، ولی باتوجه به پیش بینی کسری بودجه 2تا 4هزار میلیارد تومانی امسال ، این سهم افزایش خواهد یافت.مشکل اصلی تزریق دلارهای نفتی در تورم زایی اینجاست که عمدتا به دلیل کشش پذیری کم تولید است.
در برخی اظهار نظرها که در جراید نیز منعکس شد به ازای تزریق هر یک میلیارد دلار، حدود 5درصد تورم به وجود خواهدآمد در حالی که سال 1382، 900میلیون دلار برای تامین مطالبات کارمندان دولت و 5/1میلیارد دلار بابت تامین کسری بودجه عمرانی سال 1382از محل صندوق ذخیره برداشت شد.
این درحالی است که در شرایط تورمی ، دولت نیز متضرر خواهد شد، چرا که دولت نیز به نوعی مصرف کننده به شمار می آید و برای انجام وظایف محوله نیازمند استفاده از کالا و خدمات است ، پس با افزایش قیمت کالا و خدمات ، هزینه های دولتی نیز افزایش می یابد و این موضوع برای دولت نیز برنامه ریزی نشده است و تنها در صورتی این موضوع به عنوان سیاست انبساطی تلقی می شود که با افزایش مقدار استفاده از کالا و خدمات همراه باشد، در چنین صورتی این افزایش هزینه تنها به دلیل افزایش قیمتها بوده و این موضوع سبب شده است که تنها اثرات تورمی بر اقتصاد نمایان شود.
براساس اطلاعات بانک مرکزی ، سهم هزینه های مصرفی دولت در کل هزینه های مصرفی کشور حدود 22درصد است ، بنابراین با افزایش قیمت فشار هزینه دامنگیر دولت می شود و این موضوع باعث رشد هزینه های جاری سالهای آتی خواهدشد.بنابراین بهترین راه حل استفاده از دیگر منابع به جای درآمدهای نفتی است.
چرا که درآمدهای نفتی به دلیل همراه نبودن با تولید و این که مقابل این درآمدها تولیدی صورت نگرفته است و در سالهای اخیر نیز عمده درآمدهای نفتی صرف واردات شده ، با تزریق دلارهای نفتی مصرف افزایش یافته است.
این در حالی است که رشد تولید متناسب با مصرف نبوده است ؛ بنابراین تزریق دلارهای مذکور بیشتر به تنبلی اقتصادی منجر شده است و از طرفی عادت به استفاده از کالای وارداتی سبب شده الگوی ترجیحات مصرف کننده به سمت استفاده از کالای خارجی سوق پیدا کند.
به عنوان مثال ، واردات کالاهای ارزان قیمت و بی کیفیت چینی در سالهای اخیر سبب شده است هم بسیاری از تولید کنندگان انگیزه تولید را از دست دهند و هم به دلیل تغییر الگوی مصرفی بسیاری از کارخانه های تولیدی به سمت ورشکستگی بروند.
در این میان درآمد حاصل از مالکیت دولت نیز از 9و 1درصد در سال 1381 به 2 و 5 درصد در سال 1383افزایش یافته است.
آنچه در نگاهی کلی به درآمدهای مالیاتی کشور نمایان می کند، نقش کماکان مسلط درآمدهای نفتی در بودجه دولت است و این با اظهارات مسوولان کشور که همگی اهتمام به رفع آن وافزایش سهم مالیات دارند در تضاد است.
سهم مالیات در تولید ناخالص داخلی (به قیمت جاری) گرچه در برخی سالها افزایش یافته ، ولی همچنان سهم مالیات در تولید حدود 6درصد ثابت مانده و به عبارتی در نظام مالیاتی ما تحول اساسی رخ نداده است .موضوع جالب توجه دیگری که در برخی مطالعات نیز به آن اشاره شده این است که افزایش درآمدهای مالیاتی در برخی سالها، رابطه بسیار قوی با افزایش درآمدهای نفتی داشته است.
به عبارتی با افزایش درآمدهای نفتی و رونق نسبی فعالیت های ناشی از این افزایش ،درآمدهای مالیاتی نیز افزایش یافته وهیچ گونه تحولی در نظام مالیاتی رخ نداده است .در این ارتباط ذکر یک نمونه خالی از لطف نیست.
رئیس سازمان امور مالیاتی کشور درمصاحبه ای اظهار کرد که ایران در زمینه نظام خود اظهاری مالیاتی 40تا 50سال از بسیاری کشورهای دنیا عقب تر است.با نگاه دقیق تر به درآمدهای مالیاتی نکات بیشتری قابل طرح است.
طی سالهای 1375-82در بیشتر موارد با عدم تحقق درآمدهای مالیاتی مواجه بوده ایم .بخشی از این عدم تحقق ناشی از افزایش درآمدها در مجلس شورای اسلامی (تصویب قانون بودجه) و بخشی نیز به همان موضوع عدم تحول نظام مالیاتی دلالت دارد، به طور مثال سال 1382درصورتی که رقم لایحه ثابت می ماند میزان تحقق به جای 87درصد 92درصد می بود.
طی سالهای اخیر بسیاری از دستگاه های اجرایی به منظور درج اعتبار مورد نظر خود درقانون بودجه به رایزنی بانمایندگان مجلس پرداخته و این موضوع باعث افزایش هزینه و در نهایت افزایش صوری درآمدها شده است.
در این زمینه به نظرمی رسد اگردیدگاه توجه به منافع ملی جایگزین دیدگاه های منطقه ای و حزبی شود، بسیاری از مشکلات رفع خواهد شد.
ترکیب درآمدهای مالیاتی
از موارد دیگری که پرداختن به آن مفید است ترکیب درآمدهای مالیاتی است. طی سالهای اخیر سهم عمده ای ازدرآمدهای مالیاتی به ترتیب مربوط به مالیات بر واردات ، مالیات شرکتهای دولتی ومالیات بردرآمد بوده است.
در کشورهای OECD مواردی که قابل مقایسه با کشور ما است آورده شده ؛ البته باید توجه داشت در کشور ما مالیات شرکتهای غیر دولتی در قسمت مالیات بر درآمد لحاظ شده در صورتی که سهم این شرکتها نیز از بخش مالیات بردرآمد کسر و به شرکتها اضافه شود سهم مالیات شرکتها بیش از ارقام بالا خواهد شد.
چنانچه ملاحظه می شود، در کشورهای توسعه یافته به منظور حمایت از فعالیت شرکتها، سهم کمتری از درآمد مالیاتی معطوف به شرکتهاست ؛ همچنین باکسر مالیات شرکتهای غیردولتی و اضافه آن به مالیات شرکتها، تفاوت بین سهم مالیات بر درآمد کشور ما و کشورهای مذکور بسیار بیشتر خواهد شد.
موارد بالا همگی دلالت بر نیاز شدید کشور به تحول اساسی نظام مالیاتی دارد.
بررسی وضعیت هزینه ها
چنانچه بیان شد در بروز کسری بودجه علاوه بر منابع ،ترکیب نادرست مصارف نیز دخیل است. با توجه به طبقه بندی مصارف به 2 گروه کلی جاری و عمرانی می توان برخی موارد را در این زمینه بررسی کرد.
با توجه بهط این که طی سالهای گذشته تخصیص بودجه جاری نزدیک به 100 درصد بوده (به دلیل عدم انعطاف پذیری بودجه جاری) در این زمینه تنها نکته ای که می توان اظهارکرد این است که دستگاه های اجرایی باید با تغییرنگرش خود و توجه بیشتر به منافع ملی از سطح هزینه های غیرضروری خود بکاهند و تنها در این صورت می توان ازفشار هزینه ها کاست.
به عنوان یک راه حل دیگر بودجه بندی براساس هزینه تمام شده است که از سال گذشته در قانون بودجه لحاظ شده و بر این اساس دستگاه های اجرایی مکلف شده اند هزینه تمام شده فعالیتهای خودراتعیین کنند.
ازجمله راهکارهای دیگر کاهش تعداد کارکنان دستگاه های اجرایی است. سال 1383پرداختی به کارکنان حدود24درصد هزینه جاری دولت را تشکیل می دهد و کاهش کارکنان می تواند از فشار هزینه دولت به طورمحسوسی بکاهد.
در این خصوص نیز براساس مفاد قانون برنامه سوم ، دستگاه ها مکلف شده اند به میزان نصف بازنشستگان سالهای برنامه سوم نیرو جذب کنند.در زمینه بودجه عمرانی (تملک دارایی های سرمایه ای) با توجه به این که طی سالهای گذشته تخصیص در حد دو سوم صورت گرفته وضعیت بسیار وخیم تر است.
براساس اطلاعات موجود، در حال حاضر حدود 9هزارطرح ملی و 45هزار طرح استانی نیمه تمام - که ازبرنامه دوم ناتمام مانده - وجود داردکه برای اتمام آن به حدود367هزارمیلیاردریال اعتبار نیازاست.
بزرگی این عدد زمانی مشخص می شود که بدانیم بودجه عمرانی مصوب سال 1383 نزدیک به 100 هزار میلیارد ریال است .دراین خصوص مهمترین مساله قابل ذکر، وجود نداشتن سیستم جامع ارزیابی و توجیه فنی ،مالی ،اقتصادی واجتماعی پروژه است.
وجود این حجم پروژه نیمه تمام که بار مالی سنگین بردوش دولت است ، تنها موید همین نکته است.طرحهای عمرانی یا فاقد مطالعات توجیهی هستند یا در بهترین شرایط فقط توجیه فنی همراه توجیه مالی ناقص دارد و معطوف به تنها یک سال بدون توجه به شیوه تامین منابع مورد نیاز عمر مفید پروژه ، هستند.
بنابراین لازم است قبل از اجرای طرح در وهله اول توجیه مالی تمام سالهای پروژه اعم از احداث ، راه اندازی وبهره برداری صورت گیرد و سپس توجیه اقتصادی که در برگیرنده مطالعات هزینه فرصت (Opportunity Cost) و به کارگیری قیمت های سایه ای (Shodow Price)است ،به انجام رسد. علاوه بر این مطالعاتی ازقبیل اثر طرح بر اشتغال (به صورت مستقیم و غیر مستقیم)، اثر اجرای طرح برترازپرداخت ها و منابع ارزی (مستقیم و غیر مستقیم) و اثرطرح بر افزایش هزینه های مصرفی انجام پذیرد.
خوشبختانه در این باره مطالعات انجام گرفته برای توجیه پروژه فراوان است که می توان به منابع بانک جهانی و یونیدو اشاره کرد.
در کشورهای در حال توسعه بنا به دلایلی از قبیل پولهای بیش از حد ارزشگذاری شده ،دستمزدهای حمایت شده ، تعرفه های نامناسب و.... قیمتها بیانگر کمیابی منابع نیست و همین موضوع باعث می شود اگر پروژه ای براساس قیمتهای رایج ارزیابی شود نتایج ارزیابی قابل اطمینان نباشد.
بنابراین تازمانی که نهادی در درون دستگاه های ستادی ازقبیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی وجودنداشته باشد تا این موضوع را نهادینه و براجرای آن از سوی دستگاه های اجرایی نظارت کند بازهم شاهد اجرای طرحهایی خواهیم بودکه درسالهای آتی جزوطرحهای ناتمام لحاظ خواهند شد و باعث بروزیا تشدیدکسری بودجه می شوند.
فاطمه فروزان اعلا 
گفت و گو
