بودجه بیشتر برای کار بیشتر،‌ آرزوی من است

چه شد وارد سازمان برنامه و بودجه (سابق)‌ شدید؟ چند سال است بودجه می‌نویسید؟

سال 1350 از دانشگاه شیراز لیسانس اقتصاد گرفتم. سپس به خدمت سربازی و در سال 52 برای ادامه تحصیل به انگلیس رفتم. سال 54 به ایران مراجعت کردم و آن‌گاه چند جا برای اشتغال مصاحبه دادم، از جمله شرکت پتروشیمی، وزارت خارجه و سازمان برنامه و بودجه.

آن موقع در سازمان برنامه و بودجه دفتری بود که دفتر برنامه‌سنجی و اقتصاد عمومی نام داشت.شرایط کار آنجا را پسندیدم و دهم آبان 54 به صورت خرید خدمت و به‌عنوان دستیار یک طرح تحقیقاتی پیش‌بینی عرضه تقاضای محصولات کشاورزی برای برنامه توسعه ششم (قبل از انقلاب)‌ استخدام شدم. آن موقع کارهای برنامه ششم در سازمان برنامه در حال انجام بود و پست سازمانی من در تدوین برنامه دستیار کارشناس محصول بود.

کار من تا مدتی این بود که از مراجع مختلف به دنبال آمار و اطلاعات مربوط به بخش کشاورزی می‌گشتم. بعد از مدتی وقتی به کارشناس مسئول مراجعه کردم، دیدم اکثر این آمار را دارد. وقتی از او سوال کردم، گفت می‌خواستم شما با مراجع آشنا شوید تا اگر خواستید ادامه دهید اینها به دردتان بخورد. منظورم از این صحبت این است که از روز اول این‌گونه کارشناس را تربیت می‌کردند. خب من هم در خارج از کشور تحصیل کرده بودم و خیلی هم ادعا داشتم، اما کارم تا مدتی جمع‌آوری اطلاعات و آمار بود.

سال بعد به‌صورت خرید خدمت در سازمان برنامه استخدام شدم. بعد از مدتی مرا پیمانی کردند تا این‌که تغییر و تحولی در سازمان برنامه ایجاد شد و معاونت جدیدی به نام معاونت انفورماتیک به همراه تعدادی دفاتر ایجاد شد. یکی از این دفترها، دفتر تحقیقات عملیاتی بود. این دفتر بیشتر کار پیش‌بینی اقتصادی را انجام می‌داد. من به دلیل علاقه‌ای که داشتم به آن دفتر رفتم.

من کار در امر بودجه‌نویسی را با بخش درآمدها شروع کردم و به مرور کارم وسیع‌تر شد، بخصوص در ارتباط با مجلس. از اول حضور در سازمان برنامه هم به مجلس می‌رفتم و در آن موقع بحث درآمدها را پیگیری می‌کردم. درست است که به‌عنوان کارشناس دولت در جلسات مجلس شرکت می‌کردم، اما آنقدر اعتماد آنها به من زیاد شده بود که دفاتری که می‌نویسند و مدارک مربوط به آن در اختیار من بوده و هست. با هم خوب کار می‌کنیم. یک اعتماد دوطرفه بین ما وجود دارد. در همه دوره‌ها چنین بوده و برای روسای آنجا هم عادی شده بود. این در حالی است که از بودجه دفاع می‌کردم و می‌کنم. این طور نبود که با مجلس همکاری کنم و بودجه دولت‌ها را زیر سوال ببرم.

در تمام این دوران، جمع کردن بودجه در مجلس بر عهده من بود. یعنی هم در سازمان برنامه وظیفه کلان بودجه بر عهده من بود و هم در مجلس تصویب آن.

بتدریج حیطه وظایفم بیشتر شد. در بحث‌های کلان بودجه، مصارف و جمع‌بندی بودجه هم کار می‌کردم. بودجه ما اشکالات زیادی داشت.

از همان ایام یک بحث مهم، بحث طبقه‌بندی بودجه بود. صندوق بین‌المللی پول برای اولین بار نظام طبقه‌بندی جدیدی را به تمام کشورهایی که عضو صندوق بودند، پیشنهاد کرده بود. ایران هم عضو این صندوق بود. پیشنهاد این بود که کشورها نظام بودجه‌ریزی‌شان را تغییر دهند. در همین زمان من به آمریکا و به مقر صندوق بین‌المللی پول رفتم و با کارشناسان آنها کار کردم که ببینم نظام جدید چگونه است، اما سرانجام هدف این بود که باید این روش بودجه‌ریزی را بومی‌سازی می‌کردیم و با کمک موسسه این کار شروع شد. بحث‌های طولانی انجام دادیم.

سال 80 ـ 79 بود. همزمان باقی کارهای اصلاح نظام بودجه را هم انجام می‌دادیم. حدود 16 گزارش در مورد مراحل مختلف نظام بودجه‌ریزی درآوردیم. آن موقع شاید این اصلاح اولین مصوبه‌ای بود که به شورای عالی اقتصاد رفت. آن موقع بجز شورای عالی اقتصاد، شورای اقتصادی دولت هم بود یعنی در یک کمیسیون اقتصادی در مورد مسائلی که جزو مبانی اقتصادی و کارهای اصلی اقتصاد کشور بود، صحبت می‌کردند. اصلاحیه نظام بودجه‌ریزی کشور ابتدا در آنجا و سپس در دولت تصویب شد.

بله، جالب است بدانید تنها قسمت از اصلاح نظام بودجه‌ریزی که تاکنون انجام شده و هنوز هم بعد از این همه سال انجام می‌شود، همین اصلاحات مرحله اول است و اصلاحات مرحله دوم تازه در دست بررسی و اقدام اولیه بعد از این همه سال است. ما ظرف مدت کوتاهی در سال 80 کار اصلاحات مرحله اول را انجام دادیم. آن موقع اعتقاد زیادی به این اصلاحات نداشتند. چون اصلاحات ما برای کارشناسان قدیمی سازمان برنامه مشکل ایجاد می‌کرد. لذا بیشترین مخالفان اصلاحات در سازمان برنامه کارشناسان قدیمی بودند.

البته خود سازمان هم زیاد موافق اصلاحات نبود. با این که آن موقع دکتر ستاری‌فر به سازمان آمده دکتر عارف رفته بودند. ایشان برای این که از لزوم و صحت کارکرد اصلاحات نظام بودجه مطمئن شود جلسات مختلفی می‌گذاشت و افراد مختلفی را دعوت می‌کرد که بیشتر در این باره بداند.

در این جلسات تنها کسی که از این اصلاحات دفاع می‌کرد و توضیح می‌داد که این مبانی چیست من بودم و کاملا هم دست تنها بودم.

در نتیجه فقط دو نفر در سازمان با من در انجام این اصلاحات همکاری می‌کردند؛ یکی همان فردی بود که از اول در فهم و انجام این اصلاحات با من همکار بود و یک نفر دیگر که در دفاتر تخصصی سازمان با من همکاری می‌کرد، اما هر طور بود، برای تدوین بودجه 81 من کار تلفیق بودجه و تمام عدد و رقم‌ها را با سیستم جدید که تمام طبقه‌بندی‌اش به هم خورده بود، انجام دادم. از موسسه عالی برنامه‌ریزی سه نفر آورده بودند؛ یک مهندس برنامه‌نویسی و دو کارشناس با من کار می‌کردند. در طبقه پنجم سازمان برنامه در دو اتاق کوچک مستقر بودیم. کل کارها در این دو اتاق انجام می‌شد. شبانه‌روز در آنجا کار می‌کردیم.

برای اولین‌بار هم بود که این کار را انجام می‌دادیم. کار پیچیده و سختی بود. جالب است بدانید گروه‌ دیگر در سازمان تا شب آخر به موازات کار ما، کار خودشان را براساس سیستم قدیمی بودجه‌ریزی انجام می‌دادند. لحظه آخر و شب آخر بود که کار به سرانجام رسید و وقتی نتیجه کار را گرفتم بسیار شگفت‌زده شدم.

بله، دقیقا شکل ساختاری‌اش فرق کرده است. در واقع مرحله اول اصلاحات بودجه را که عرض کردم شامل اصلاحات فوری بود با موفقیت کامل به آخر رساندیم. این در حالی است خیلی از کشورها هنوز هم نتوانستند نظام طبقه‌بندی نوین بودجه را پیاده کنند. هر کدام‌شان چند سال است که این کار را با کمک کارشناسان صندوق بین‌المللی پول انجام می‌دهند. اما ما از آنها کمک نگرفتیم و غیر از مرحله اول ـ که خودم به مقر صندوق رفتم ـ تمام کارهای مربوط به اجرای اصلاحات بودجه‌ای را خودمان در داخل معاونت بودجه سازمان انجام دادیم.

در این خصوص و برای جاانداختن این اصلاحات بودجه‌‌ای، من شخصا به تمام استان‌ها رفتم و برای مقامات استانی و دستگاه‌ها جلسه گذاشتم و توضیح دادم که این نظام جدید چیست و چگونه بودجه دستگاه خود را براساس آن تهیه و تنظیم کند.

آن موقع فهرست‌های بودجه‌ای فهرست‌های بزرگی بود. با مداد آنها را می‌نوشتیم و دائم پاک و اصلاح می‌کردیم. شب‌های آخر تنظیم بودجه در یک اتاق بزرگ دور هم می‌نشستیم و یکی ارقام بودجه هر دستگاه را بلند می‌خواند و دیگران چک می‌کردند. کار سختی بود.

قبلا اگر به کارشناسان بودجه می‌گفتید یک ردیف را پیدا کن برایش سخت بود، اما الان کار بسیار ساده و شفاف شده. هر دانشجو یا هر کسی که نیاز به ارقام بودجه دارد، می‌تواند براحتی کتاب بودجه را باز کند و دستگاه و درآمد مربوط را پیدا کند. واقعا جاانداختن اصلاحات بودجه‌ای در کشور و حتی خود سازمان برنامه کار سختی بود. حاشیه‌های فراوانی در وهله اول برای خود من داشت. به عنوان مثال من ضمن این‌که کارهای بودجه انجام می‌دادم، معاون دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه هم بودم و کارهای برنامه‌ای را هم انجام می‌دادم. دقیقا از سال 58 تا 82 معاون دفتر اقتصاد کلان بودم. حالا به خاطر تنظیم بودجه کشور مجبور بودم مستقیما با رئیس سازمان برنامه کار کنم و به همین خاطر بین من و مدیر دفتر کلان کدورت‌هایی ایجاد می‌شد و با رئیس دفتر مشکل پیدا کرده بودم. می‌گفتند چرا کاری که می‌گوییم انجام نمی‌دهی؟

ببینید، تحول بعدی که ما می‌خواستیم در بحث نظام بودجه کشور انجام دهیم و دنباله همان تحول مرحله اول نظام بودجه‌ریزی بود، انجام و پیاده‌سازی بودجه‌ریزی عملیاتی بود. هم‌اکنون اکثر کشورهای پیشرفته دنیا نظام بودجه‌ریزی کشورشان را به بودجه‌ریزی عملیاتی یعنی تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد تبدیل کرده‌اند. تفاوت این روش با روش سنتی این است که روش تخصیص بودجه به جای روش‌‌های چانه‌زنی قبلی مبتنی بر بهره‌وری انجام می‌شود. نه طبق روال گذشته که بودجه پرداختی سال قبل را در نظر می‌گرفتیم و درصدی رشد به آن اضافه و بودجه را پرداخت می‌کردیم. در نظام جدید بودجه‌ریزی، اختیارات بیشتری به مدیران اجرایی می‌دهیم و در مقابل از آنها مسئولیت می‌خواهیم. هر مدیری که بیشتر کار کند مورد تشویق قرار می‌گیرد. کسانی که کمتر کار کنند تنبیه می‌شوند و بودجه کمتری هم می‌گیرند. کار بیشتر، بودجه بیشتر. مرحله اول اصلاحات در نظام بودجه‌ریزی شکل طبقه‌بندی و ظاهری بودجه را اصلاح کرد، اما نظام جدید عملیاتی و مرحله دوم تغییر محتوایی در بودجه انجام می‌دهد.

به این ترتیب بر نظارت روی مدیریت عملکرد تاکید می‌شود. امید من صرف‌نظر در تغییر قالب اداری سازمان برنامه، این است که نظام بودجه‌ریزی عملیاتی در کشور پیاده شود و جا بیفتد تا اصلاحاتی که من یکی از عواملش بودم به نتیجه نهایی برسد، این آرزوی من است.

زیبا اسماعیلی ‌/‌ گروه اقتصاد