بودجه 90 و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44

بودجه کل کشور از 2 بخش «بودجه عمومی دولت» و «بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» تشکیل می‌گردد.

در لایحه بودجه 1390، بودجه کل کشور بیش از ‌521 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه 1389 از رشدی 7‌/‌41 درصدی برخوردار است که در این بین، بودجه عمومی دولت بیش از 177 هزار میلیارد تومان و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بالغ بر 362 هزار میلیارد تومان می‌باشند که به ترتیب نسبت به قانون بودجه 1389 از رشدی معادل 2‌/‌39 و 5‌/‌43 درصد برخوردار می‌باشند. قابل توجه این‌که میزان رشد بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در لایحه بودجه 1390 نسبت به قانون بودجه 1389، از میزان رشد بودجه عمومی دولت بیشتر است.

مقایسه منابع بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه 1390 با قانون بودجه 1389 نشان می‌دهد که منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی از 145 هزار میلیارد ریال در قانون بودجه 1389 به 232 هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه 1390 افزایش یافته است که با این ترتیب از رشد 60 درصدی برخوردار است. ضمن آن‌که سهم منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در منابع بودجه عمومی دولت از 3‌/‌12 درصد در قانون بودجه 1389 به 3‌/‌14 درصد در لایحه بودجه 1390 افزایش یافته است.

از مجموع 232000 میلیارد ریال منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، معادل 45 هزار میلیارد ریال به موارد ذیل ماده 29 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 اختصاص یافته است. معادل 70‌ هزار میلیارد ریال برای رد دیون به صندوق تامین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی و بنیاد شهید و امور ایثارگران و معادل 12000 میلیارد ریال به سازمان تامین اجتماعی به منظور افزایش حقوق بازنشستگی و مستمری بازنشستگان و مستمری‌بگیران تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی اختصاص یافته است.

علاوه بر این، معادل 50000 میلیارد ریال از منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی به شرکت‌های پیمانکاری خصوصی و تعاونی بابت مطالبات آنان از دولت و شرکت‌های دولتی تخصیص یافته است. همچنین معادل 25000 میلیارد ریال برای برنامه تامین آتیه و معادل 30‌ هزارمیلیارد ریال نیز برای برنامه فراگیر کمک به اشتغال و مسکن و سایر امور حمایتی، ایفای تعهدات و کمک به مناطق کمتر توسعه یافته غیربرخوردار اختصاص یافته است. تخصیص منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه 1390 از 2 جنبه مهم قابل بحث است.

اولا، در قانون بودجه 1389، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی معادل 145‌‌هزار میلیارد ریال مصوب شده بود. این در حالی است که طبق گزارش سازمان خصوصی‌سازی، میزان تحقق درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی از ابتدای سال 1389 تا پایان بهمن ماه حدود 54‌هزار میلیارد ریال یعنی معادل 37 درصد مبلغ مصوب بوده است.

ضمن این‌که در طی این دوره، میزان تحقق واریزی درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی به خزانه بابت مصرف در موارد ذیل ماده 29 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 نیز حدود 34000 میلیارد ریال یعنی معادل 75 درصد مصوب بوده است. بنابراین با توجه به عملکرد واگذاری شرکت‌های دولتی در سال 1389، میزان واگذاری‌های پیش‌بینی شده در لایحه بودجه 1390 فراتر از توان اجرایی و ظرفیت‌های موجود کشور است و به تبع آن امکان ایفای تعهدات مربوط به ردیف‌های هزینه‌ای مرتبط وجود نخواهد داشت. ثانیا، در لایحه بودجه 1390، به استثناء واگذاری شرکت‌های دولتی بابت تخصیص اعتبارات موضوع ماده 29 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و نیز برای رد دیون به صندوق تامین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی و بنیاد شهید و امور ایثارگران، سایر موارد واگذاری شرکت‌های دولتی، اعم از: 1 ـ واگذاری شرکت‌های دولتی به سازمان تامین اجتماعی به منظور افزایش حقوق بازنشستگی و مستمری بازنشستگان و مستمری‌بگیران تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی، 2 ـ واگذاری شرکت‌های دولتی به شرکت‌های پیمانکاری خصوصی و تعاونی به منظور پرداخت مطالبات آنان و 3 ـ واگذاری سهام شرکت‌های دولتی برای برنامه فراگیر کمک به اشتغال و مسکن و سایر امور حمایتی، ایفای تعهدات و کمک به مناطق کمتر توسعه یافته غیربرخوردار، که حدود 50 درصد از واگذاری شرکت‌های دولتی در سال 1390 را شامل می‌شوند، حکمی در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 وجود ندارد.

بنابراین در صورتی هم که نظر بر این باشد که درآمد حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی به ردیف‌های مذکور تخصیص یابد، متعاقبا این مورد نیز مغایر با سیاست‌های کلی اصل 44 و قانون اجرای آن می‌باشد. زیرا طبق بند (ج) سیاست‌های کلی اصل 44 و همچنین حکم ماده (29) قانون اجرای این سیاست‌ها، درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی باید در حساب خاصی نزد خزانه‌داری کشور واریز و در موارد مشخص شده در ذیل ماده (29) قانون مذکور صرف شود. با این ترتیب هر دو حالت، مغایر با سیاست‌های کلی اصل 44 و قانون اجرای آن است. در عین حال، اگر دولت توانایی اجرایی برای واگذاری شرکت‌های دولتی در قالب اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 را دارد، با توجه به بدهی هنگفتی که به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله تامین اجتماعی دارد، مناسب‌تر است واگذاری سهام به این موسسات و نهادها را نسبت به سایر واگذاری‌ها در اولویت قرار دهد، تا از این طریق ضمن تسویه بدهی خود به این موسسات و نهادها، کمبود منابع مالی آنها نیز مرتفع گردد.

از سوی دیگر، همان‌گونه که آمار و اطلاعات نشان می‌دهد، واگذاری شرکت‌های دولتی بابت رد دیون به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی روندی افزایشی پیدا کرده است و این موضوع را، روند رو به رشد بدهی‌های دولت به این نهادها و موسسات، تقویت کرده است. رقم در نظر گرفته شده برای رد دیون دولت در قانون بودجه سال‌های 1388 و 1389 به ترتیب معادل 22‌هزار و 50‌ هزارمیلیارد‌ریال بوده است که در لایحه بودجه 1390 این رقم به 70 هزار میلیارد ریال افزایش پیدا کرده است.

اگرچه با اتمام واگذاری‌های شرکت‌های دولتی در سال 1393، این رویه محدود خواهد شد، منتها واگذاری و عدم واگذاری سهام شرکت‌های دولتی بابت رد دیون، هم‌اکنون به منزله تیغ دولبه‌ای عمل می‌کند که یک طرف آن گسترش حوزه نفوذ شبه‌دولتی‌ها در اقتصاد کشور و طرف دیگر آن آسیب‌پذیری موسساتی همچون تامین اجتماعی است.

در رابطه با بدهی دولت به بخش خصوصی نیز هیچ مرجع رسمی، برآورد دقیقی از میزان این بدهی‌ها ندارد. لذا اگر تاکنون بحث واگذاری سهام شرکت‌های دولتی بابت رد دیون به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مطرح بوده، هم‌اکنون رد دیون به بخش خصوصی در قالب واگذاری سهام نیز مورد توجه قرار گرفته است.

درواقع واگذاری سهام به پیمانکاران بابت مطالبات آنان از دولت، نه‌تنها منع قانونی دارد، بلکه مانعی برای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی برطبق اصول و تدابیر اتخاذ شده در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 خواهد بود. زیرا ممکن است باعث شود دولت و یا سازمان خصوصی‌سازی نتواند در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی (خصوصا سهام کنترلی)، شروط لازم برای خریداران (پیمانکاران)، نظیر: سرمایه‌گذاری جدید در همان شرکت، ارتقای کارایی و بهره‌وری شرکت، تداوم تولید و ارتقاء آن، ارتقای فناوری و افزایش و یا تثبیت سطح اشتغال در بنگاه را اعمال نماید. زیرا پیمانکاران طلبکار (خصوصا در وزارت نیرو) گرفتار مشکلات کمبود نقدینگی و بدهی‌های بانکی هستند و چگونه این پیمانکاران طلبکار، می‌توانند سرمایه‌گذاری‌های جدید را در نیروگاه‌ها که اتفاقا به دلیل راندمان پایین و اتلاف انرژی به سرمایه‌گذاری جدید نیاز دارند، سامان دهند. در نهایت این‌که، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی بابت بدهی‌های دولت نه‌تنها خلاف احکام و اصول سیاست‌های کلی اصل 44 و قانون اجرای آن است، بلکه اعمال این رویه به بی‌انظباطی‌های مالی دولت دامن خواهد زد. ضمنا این موضوع باعث پیش‌خور شدن درآمدهایی خواهد شد، که در سال‌های آتی قرار است صرف موارد ذیل موضوع ماده 29 قانون اصل 44 شود.

در مجموع، بررسی لایحه بودجه 1390 از حیث واگذاری شرکت‌های دولتی و نیز تخصیص اعتبارات آن نشان می‌دهد که اولا، رقم واگذاری شرکت‌های دولتی (232‌ هزارمیلیارد ریال) و نیز رقم اعتبارات تخصیص داده شده به موضوع ماده (29) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 در لایحه بودجه 1390، با توانایی‌های اجرایی دولت و عملکرد سال گذشته تطابق ندارد و لازم است این رقم متناسب با ظرفیت‌های کشور و توانایی‌های اجرایی دولت تعدیل شود و حداکثر 10 الی 15 درصد نسبت به عملکرد سال 89 رشد یابد نه بیشتر. ثانیا در واگذاری شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه 1390، باید احکام قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 رعایت گردد و از واگذاری و تخصیص غیرقانونی شرکت‌های دولتی مثلا برای برنامه تامین آتیه و بابت مطالبات پیمانکاران و... امتناع شود. زیرا نگاه درآمدی دولت به واگذاری شرکت‌های دولتی، کشور را از مسیر دستیابی به اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 منحرف خواهد کرد. ضمن آن‌که در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی بابت رد دیون، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله تامین اجتماعی نسبت به سایرین در اولویت قرار گیرند تا ضمن تسویه بدهی دولت به این موسسات و نهادها، مشکل کمبود منابع مالی آنها نیز مرتفع گردد.