با محمد دهقان، عضو هیات رئیسه درباره مشکلات قوه مقننه
بار سنگین مجلس
مجلس شورای اسلامی رکن اصلی قوه مقننه در نظام جمهوری اسلامی ایران است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل میشود.
بر مبنای قانون، مصوبات مجلس شورای اسلامی در صورت تایید شورای نگهبان برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ شده و اجرای آن الزامآور است.
بر اساس آنچه در قانون اساسی تبیین شده است، مجلس شورای اسلامی علاوه بر بعد قانونگذاری، بعد نظارتی نیز دارد و موظف شده است نظارت جامعی بر حسن اجرای قانون داشته باشد.
محمد دهقان، عضو هیات رئیسه و کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس شورای اسلامی عقیده دارد اجرای قانون برای همه دستگاهها الزامی است و چنانچه دستگاهی بخواهد از این مساله سرپیچی کند، دیگر سنگ روی سنگ بند نخواهد شد.
در گفتگو با این نماینده مجلس شورای اسلامی که از چناران و طرقبه به خانه ملت راه یافته است، در خصوص مشکلات قانونگذاری، ضمانت اجرای آن و اختلاف بر سر اجرای قوانین بحث کردیم که متن این گفت و شنود را میخوانید.
به عنوان نماینده مجلس و عضوی از کمیسیون حقوقی و قضایی بگویید چه ایرادها و اشکالهایی در روند قانونگذاری مجلس شورای اسلامی وجود دارد؟
مشکل مجلس آن چیزی نیست که در قانون اساسی آمده، بلکه به خاطر این است که به صورت دقیق قانون اساسی اجرا نمیشود.
اگر ما در مجلس مشکلی میبینیم، به دلیل زاویهای است که مجلس بتدریج از قانون اساسی پیدا کرده است. چنانچه در بعد قانونگذاری و نظارت در کشور دچار آفتها و آسیبهایی شدیم، به این دلیل است که منطقهگرایی و جزیینگری بتدریج فضای مجلس را تحت تاثیر خودش قرار داده است.
مهمترین نیاز قانونگذاری کار تخصصی، وقت گذاشتن، حضور نمایندگان در کمیسیونهاست و البته پیش از قانونگذاری نیازمند شناخت از شرایط هستیم.
در برخی مواقع دیده میشود که طرحی از سوی نمایندگان به مجلس ارائه میشود، در حالی که قبلا در این خصوص قانونگذاری شده و حتی قانون نیز وجود دارد.
این اتفاق در شرایطی رخ میدهد که جمعی از نمایندگان چون مشکلاتی در حوزه انتخابیه خودشان دارند، با قانون جدید میخواهند مشکلات را حل کنند. البته با ارجاع این طرح به مجلس و کمیسیونهای تخصصی، پس از بررسیها مشخص میشود که قانون وجود داشته و اصلا نیازی به قانون جدید نیست، ولی مشکل در اجرای این قانون است.
به صورت مصداقی میتوانید اعلام کنید چه مواردی وجود داشته است؟
بله. در دوره هشتم مجلس، 3 بار در یکی از کمیسیونهای معتبر مجلس، موضوعی به تصویب رسید، اما همین که به صحن علنی رسید و قصد مطرح شدن آن وجود داشت نمایندهای با دادن اخطار یا تذکر به رئیس مجلس اعلام کرده که مساله مطرح شده در موردش قانون هم وجود دارد و چطور ممکن است برای موضوعی که قانون دربارهاش وجود دارد، دوباره قانون نوشت!
دلیل چنین اقداماتی آن است که نمایندگان، به دلیل منطقهگرایی، کثرت فعالیتها در حوزه انتخابیه و وقتگذاری مضاعف و سنگین، در بسیاری مواقع به مساله قانونگذاری در مجلس توجه نمیکنند و تنها خستگی خود را از حوزه انتخابیه به مجلس میآورند.
آیا این مساله به نمایندگان برمیگردد یا مردم؟
به هیچ کدام. این مساله به قانون برمیگردد، چون تقصیر نمایندگان و مردم نیست. مردم پناهگاه میخواهند و نمایندگان پناهگاه آنها محسوب میشوند و بالاخره منتخبان ملت هم از حوزهای، رای آوردهاند و مجبورند برای حفظ حیثیت خودشان به منطقهای که از آن رای آوردهاند، توجهی داشته باشند.
این اتفاق از آنجا ناشی میشود که نوع انتخابات ما برای مجلس شورای اسلامی نقص دارد. با توجه به این که در یک حوزه کوچک از یک شهر قبیلهگراییها و رقابتهای محلی به صورت جدی وجود دارد و در فشارهای محلی یک نفر انتخاب میشود. این فرد موظف است توجه ویژه به منطقه خود داشته باشد. باید گفت ضمن احترام به دوستانی که نماینده بوده و هستند، نوع انتخاباتی که برای مجلس برگزار میکنیم، انتخابات دقیقی نیست.
در قانون اساسی ما وقتی نماینده مجلس وارد خانه ملت میشود، باید در سطح ملی، قانونگذاری و نظارت کند؛ اما این نماینده در سطح ملی، وقت و دقت کافی برای قانونگذاری و نظارت ندارد، چون مسائل منطقهای باعث میشود از این مهم دور بماند.
مشکل اصلی مجلس در قانونگذاری و نظارت به این برمیگردد که نمایندگان به خاطر منطقهگرایی و گرفتاری در حوزه انتخابیه و خستگی کار، به وظیفه اصلی خود که نظارت و قانونگذاری است، کمتر میرسند.
شاهد این نکته آن است که مجلس در روزهای چهارشنبه که آخرین روز جلسه علنی در هفته است، با کمبود عدد برای تشکیل جلسات خود روبهرو است چون نمایندگان در این روز خودشان را آماده میکنند که به حوزه انتخابیهای که از آن برگزیده شدهاند، بروند تا مشکلات مردم و همشهریان را حل کنند.
چطور میشود این ایراد را برطرف کرد؟
من این مقدمه و توضیحات را گفتم تا درخصوص حل این مساله توضیح دهم.
قطعا بازگشت به قانون اساسی، راهحل اساسی است.
قانون اساسی ما مسائل منطقهای و محلی را کاملا به عهده شوراها گذاشته است. اگرچه نظام ما نظامی تکپارلمانی است؛ اما قانون اساسی ما به نوعی طراحی و تدوین شده که مسائل محلی را طبق اصل 100 تا 106 قانون اساسی و نظارت بر مسائل فرهنگی، بهداشتی و اقتصادی به عهده شوراها گذاشته است.
براساس قانون اساسی، ما شورای عالی استانها را داریم که این شورا، پارلمان دوم کشور محسوب میشود. البته ما یک شورای استان هم داریم که پارلمان استانی کشور محسوب میشود. طبق اصل 103 قانون اساسی، تمام مصوبات شوراها باید به وسیله استانداران، فرمانداران و مدیران به اجرا دربیاید؛ اما از این اصل قانون اساسی تاکنون خبری نشده است.
به هر حال ما شوراها در کشور را هم دیرهنگام و به صورت نامناسب تشکیل دادیم و البته قانون موجود نیز اختیارات لازم را به شوراها نداده است.
ما قصد داریم برای کارآمدی امور، چندین کار را به منظور اصلاح و برطرف شدن و بازگرداندن وظیفه اصلی مجلس به کار اصلی خود انجام دهیم که تقویت نظام حزبی، یکی از اینهاست. ما در بررسیهای انجام شده، طرح اصلاح قانون احزاب را داریم تا احزاب جایگاه خود را بیابند و تقویت شوند.
بحث دیگر این است که مسائل محلی، منطقهای و جزیی حوزههای انتخابیه به شوراهای استان واگذار شود. دلیلش هم این است که ما یکباره نمیتوانیم همه امور را به شوراها بسپاریم و مقداری زمان میبرد که شوراها جایگاه خود را پیدا کنند؛ اما به هر حال میتوانیم یک شورا را تقویت کنیم.
ما طرحی تهیه کرده و در آن آوردهایم که شورای استان به وظیفه اصلی خود و به جایگاهی که قانون اساسی برایشان تبیین کرده است، بازگردند.
این طرح شامل 3 مبحث است و کاملا آماده، پخته و کارشناسی شده که باید به هیات رئیسه مجلس تقدیم شود.
در این طرح که 3 موضوع پیوسته دارد، موضوعاتی چون تقویت احزاب، ارتقای جایگاه شوراها از جمله شورای استان و شهرستان و اعضای آن و همچنین ارتقای جایگاه و سطح کارآمدی مجلس دیده شده است.
البته در رایزنیای که با رئیس مجلس و برخی اعضای صاحب نفوذ مجلس شده است، خیلی از نمایندگان با این طرحهای سهگانه موافقت کردهاند و قرار است این طرح میان نمایندگان توزیع و از آنان نظرخواهی شود و اگر چنانچه اعلام شد کاستیهایی دارد، نظرات گرفته شود و در اصلاحاتی ایرادها برطرف شود.
ما در این طرح قرار است به ارتقای جایگاه و کارآمدی مجلس توجه کرده، انتخابات مجلس را به صورت حوزه انتخابیه و استانی طراحی کنیم؛ یعنی حوزههای انتخابیه تغییر میکند و به جای این که حوزهای کوچک داشته باشیم آن را گسترش دهیم. در این طرح، ضمانت اجراهایی نیز برای شوراها دیده شده است که در استانها بتوانند کاری را که نمایندگان در این مناطق در حال حاضر متولی آن هستند، انجام دهند و دیگر نیازی نباشد که مردم از فلان شهر به تهران بیایند و بخواهند مشکلاتشان حل شود بلکه با حضور در شوراها مسائل خود را حل کنند.
در این طرح همچنین اشاره شده که شورا میتواند به مسوولان اجرایی تذکر بدهد. تقویت شوراهای استانها و بهکارگیری افراد مجرب و کارشناس و صاحب فکر این شوراها با افزایش اختیارات، قطعا باعث اقتدار و گسترش دامنه فعالیت آنها خواهد شد.
ما این طرحها را برای حل مشکلات مجلس آماده کردیم و فکر میکنیم مهمترین راهحل برای مشکلات در جامعه همین اقدام است.
آیا قانونگذاری و ایرادها در اجرای آن فقط به دولت برمیگردد یا این اشکال متوجه مجلس هم میشود؟
اشکال به دولت هم برمیگردد. در همه دنیا لوایح سطح قوتشان بالاتر از طرح نمایندگان است، چون بالاخره کسانی که در خط مقدم هستند مشکلات را بهتر میشناسند.
چرا ما میگوییم لوایح قضایی را قوه قضاییه تقدیم کند، زیرا آنها درگیر مشکلات اجرایی هستند و میفهمند در کجا نقص قانونی وجود دارد.
به همین دلیل در همه دنیا میگویند لایحه قدرتش بیشتر از طرح است و البته ما هم قبول داریم؛ اما اگر فکر کنیم هر لایحهای که از سوی دولت میآید با قدرت است، باید بگویم چنین نیست و برخی اوقات لایحهای به مجلس میآید که اصلا کار کارشناسی در موردش صورت نگرفته است و ما در مجلس مجبوریم تمام آن لایحه را از اول بررسی و حتی تغییرات جدی در حد 180 درجه در آن اعمال کنیم. لوایحی بوده که از قوه قضاییه یا قوه مجریه به مجلس ارائه شده که در مجلس چندین بار تغییر کرده تا به قانون تبدیل شده است.
درست است که نمایندگان در حوزههای انتخابیه گرفتار هستند، اما بار سنگین قانونگذاری همواره بر دوش بخشی از نمایندگان بوده و وقت سنگینی برای بررسی آنها گذاشته میشود. بر این اساس گاهی امکان دارد حتی نصف روز برای بررسی یک ماده وقت گذاشته شود تا به نتیجه برسد.
بنابراین علیرغم مشکلاتی که ابتدای کلامم در مورد مجلس گفتم بخشی از نمایندگان که توان بالاتری دارند با گذاشتن فرصت و وقت به بررسی قوت و قدرت مصوبات میپردازند.
اما اجرای قوانین دیگر ربطی به مجلس ندارد و به عهده دولت است. پس هر مقدار که قانون دقیقتر و متناسب با اوضاع اجتماعی باشد، بهتر میتواند اجرا شود.
اما اگر بر قانون کار کارشناسی نشود و دقت کافی در دولت و مجلس برای قانونگذاری صورت نگیرد ممکن است قوانینی گذاشته شود که امکان اجرای آن در جامعه وجود نداشته باشد به همین دلیل شاهد قوانینی متروک هستیم.
باید گفت قوانین متروک، معتبر هستند، اما چون امکان اجرای آنها وجود ندارد تبدیل به اینگونه قوانین شده و بتدریج کنار گذاشته شدهاند.
دلیل اصلیای که قوانین دائم یکدیگر را فسخ میکنند دقت نکردن کافی در قانونگذاری است و همین موضوع منجر میشود قوانین جدید، قوانین قبلی را فسخ کنند و این دور تسلسل ادامه مییابد.
اما این اتفاق باعث نمیشود دولت و دستگاه اجرایی قانون مصوب اجرا نکند. اگرچه ممکن است قانون دارای نقصهایی باشد، اما قوه مجریه مسوول اجرای قانون است و نباید به بهانه این که قانون دارای نقص است و منطبق بر اوضاع اجتماعی نیست، از اجرای آن سر باز بزند.
دولت، قوه مجریه یا قوه قضاییه و هر دستگاه حکومتی وقتی با نقص در قانون مواجه شدند باید خیلی فوری لایحه بیاورند و قانون را اصلاح کنند و حق ندارند به بهانه وجود اشکال در قانون از اجرای آن تخطی کنند.
مجرای تذکردهنده به عدم اجرای قانون کجاست و ضمانت اجرایی چیست؟
مجلس براساس بعد نظارتی خود مسوول پیگیری عدم اجرای قانون است.
هر مرجعی که در دنیا قانون میگذارد، مسوول نظارت بر اجرای آن است.
ولی عملا چنین اتفاقی در حال رخ دادن نیست؟
بله این از اشکالات ساختاری مجلس است. اگر مجلس قانونی را وضع کرد باید بیشتر از زمانی که وقت برای تصویب آن گذاشته پیگیر نظارت بر اجرای آن باشد. به همین سبب در 25 اصلی که در قانون اساسی به مجلس شورای اسلامی اختصاص یافته، تنها 5 یا 6 اصل مربوط به قانونگذاری است و بقیه مربوط به نظارت بر حسن اجرای قانون است.
سوال، تذکر، استیضاح، تحقیق، تفحص و ... از اهرمهای نظارتی مجلس است تا بفهمند قانونی را که وضع شده اجرا میشود یا به بایگانی رفته است!
اختلافاتی در مساله قانونگذاری میان مجلس هشتم و دولت نهم و دهم دیده شده است. این اختلافات بر سر بودجه و نامهنگاری میان سران دو قوه مجریه و مقننه در این زمینه، بحث وزرا و بتازگی هم بر سر لایحه هدفمند کردن یارانهها بوده است. از منظر قانونی ریشه این اختلافات چیست؟
اختلاف میان دولت و مجلس عمدتا تخصصی است، بالاخره نظرات متفاوتی در اداره کشور وجود دارد و این مساله طبیعی است، چون همانطور که دو برادر هم عقیدههای مختلفی دارند، مجلس با 290 نماینده و دولت با وجود رئیسجمهور و وزرایش میتوانند باهم اختلاف سلیقه داشته باشند.
اصل اختلاف سلیقه ضرر ندارد چون تضارب آرا، قوت آرا را بالا میبرد. تضارب آرا، آرای صحیح را از میان نظرات بیرون میآورد، پس این مساله جای نگرانی ندارد.
اما باید به اختلاف سلایق نگاه تخصصی داشت. این که در بودجه اختلاف دیدگاه وجود دارد به این مساله برمیگردد که هر کدام از دستگاهها باید متوجه باشند وظیفه قانونی آنها چیست.
اگر هر کسی جایگاه قانونی خود را بشناسد و به قانون پایبند باشد، اختلاف سلیقهها دیگر به شکاف عمیق منجر نمیشود.
به طور مثال در انتخاب وزرا رئیسجمهور میتواند افرادی را که خودش براساس قانون به آنها اعتماد دارد به مجلس معرفی کند تا وزیر شوند، اما به همان اندازه نمایندگان مجلس هم میتوانند به این افراد رای بدهند یا ندهند. اگر وزرا رای نیاورند همه باید بپذیرند و نظر مجلس در اینجا ارجح است، چون اگر قانون اساسی نمیخواست مجلس دخالت کند، از اول میگفت که رئیسجمهور هر کسی را خواست وزیر کند. کما این که برخی از کشورهای دنیا قانونشان چنین شیوهای را اعلام کرده است. این که گفته شود مجلس باید هرچه را که دولت گفت بپذیرد؛ یک نوع زیادهخواهی است. اگر قرار است چنین اتفاقی بیفتد، اصلا مجلس را برای چه میخواهیم؟
قانونگذار مجلس را سوپاپ اطمینانی برای جامعه دانسته تا افراد قویتر را در سمت وزارت انتخاب کنند لذا نباید این مسائل را اختلاف تلقی کنیم بلکه طرح این مباحث تنها جنبه تخصصی دارد.
درخصوص لایحه هدفمند کردن یارانهها رئیسجمهور تاکید کردند که این لایحه از اساس تغییر کرده و آن چیزی نبوده که به مجلس ارائه شده است. نظر شما چیست؟
اگر قرار است مجلس تغییری در لایحه نداشته باشد، پس چرا آن را به نمایندگان میدهند اگر مجلس هرچه لایحه از سوی دولت ارائه شد تصویب کند، اصلا دیگر نیازی به مجلس نیست. قانون اساسی این اختیار و وظیفه را برای مجلس گذاشته است که لوایح را با گذاشتن وقت بررسی کند.
ما وظیفه نداریم هرچه را که دولت ارائه کرد تصویب کنیم، اما وظیفه داریم آن را بررسی کنیم، بر این اساس بررسیها نیز مستلزم تغییر دادن و تصویب کردن همان لایحه است.
ممکن است یک ماده از لایحه دولت همان طور که ارائه شده توسط مجلس پذیرفته شود، اما امکان دارد ماده دیگری 180 درجه تغییر یابد که البته این از اختیارات مجلس است.
نظرات رئیسجمهور برای مجلس محترم است، اما ایشان رئیس قوه مجریه است و وظیفه دارد درخصوص مسائلی که آن را ضروری میداند به مجلس لایحه ارائه کند و در چارچوب قانون از آن دفاع کند.
البته ایشان هنگام دفاع از لایحه هدفمند کردن یارانهها، با اعلام این که 99 درصد لایحههایی که به مجلس داده توسط نمایندگان تایید شده است، درخواست کرد به یک درصد دیگر هم عمل شود.
قطعا دولت خواسته خود را با استدلال اعلام کرده و نمایندگان پذیرفتهاند و درخصوص یک درصد باقیمانده از لایحه هدفمند کردن یارانهها که طرح بسیار مهمی است و اجرای آن شجاعت بالایی میطلبد، مجلس براساس اصول قانون اساسی نمیتواند نظر دولت را تامین کند.
دولت در این لایحه میخواست منابع حاصل از هدفمند کردن یارانهها وارد بودجه نشود و به طور طبیعی از نظارت مجلس هم خارج شود، که این خواسته خلاف اصل 52، 53 و 55 قانون اساسی است. لذا این خواسته رئیسجمهور امکان عملی شدن براساس قانون نداشت.
حالا 99 درصد خواسته دولت عمل شده و نباید برای یک درصد معامله را برهم زد. در عین حال باید مشخص شود که قوه مجریه و مقننه هر کدام چه وظایفی دارند. البته در جایی امکان دارد که دولت از لایحهای که به مجلس داده پشیمان شود که اشکال ندارد، میتواند رسما درخواست خود را به مجلس بفرستد و تقاضای استرداد لایحه را داشته باشد که در اینجا مجلس باید برای این درخواست هم وارد رایگیری شود و نظر خود را بدهد.
به هر حال مجلس در زمان یک یا 2 سال گرفتار لایحهای شده و افکار عمومی و همه کشور تحت تاثیر آن قرار گرفتهاند و منتظر نتایج آن هستند. یکدفعه نمیشود گفت همه چیز از بین رفت.
به هر حال این مجلس است که برای استرداد لایحه هدفمند کردن یارانهها تصمیم میگیرد و من شخصا با این مساله مخالف هستم و قطعا درخواست استرداد در مجلس هم رای نخواهد آورد.
به عنوان عضوی از هیات رئیسه مجلس، این موضوع را تایید میکنید که اختلاف نظر میان دو قوه مجریه و مقننه بر سر این لایحه باعث شده است مجلس این لایحه را به شورای نگهبان ارجاع کند؟
زمانی که آخرین ماده لایحه هدفمند کردن یارانهها به تصویب رسید، هیچ دلیلی برای نگه داشتن این لایحه در مجلس نبود و باید به شورای نگهبان ارائه میشد. البته ایراد ما به رئیس مجلس این بود که چرا این لایحه زودتر به شورای نگهبان ارسال نشده است. وقتی مصوباتی بررسی و قانونی شد، دیگر دلیلی ندارد مجلس آن را نگه دارد و به شورای نگهبان ندهد.
البته رئیس مجلس و برخی از نمایندگان به دنبال این هستند تا جایی که ممکن است نظر رئیسجمهور را تامین کنند و درصد باقیمانده از خواسته دولت را هم عملیاتی نمایند تا ابهام و شبههای باقی نماند. اما در جلسات مشترک، سرانجام مجلس به این نتیجه رسید که شورای نگهبان باید نظر خود را ارائه دهد و بعد مجلس مجددا به اصلاح این قانون بپردازد.
چنانچه این لایحه بعد از رفت و آمدها، در شورای نگهبان به تایید رسید، آیا دولت الزام بر اجرای آن دارد؟
قطعا. هر قانونی که تصویب میشود، باید اجرا شود وگرنه دیگر سنگ روی سنگ نمیایستد. اگر قانونی را مجلس تصویب کند و دولت هم بگوید آن را اجرا نمیکند، عین بیقانونی است و کشور با بیقانونی قابل اداره کردن نیست.
ممکن است دولت 99 درصد یک قانون به مذاقش خوش بیاید، یک درصد هم خوشش نیاید، خوب اشکالی ندارد. برای یک درصد باقیمانده میتواند لایحه بیاورند و پیگیری درخواست خود را از مراجع قانونی داشته باشند، اما نمیتوانند بگویند قانون را اجرا نمیکنیم.
احتمال میدهید این لایحه مهم از سال آینده در کشور اجرایی شود؟
با توجه به اینکه قطعا مشکلات و اختلاف نظرها برطرف خواهد شد، قطعا از سال آینده این لایحه اجرایی خواهد شد چرا که برنامه پنجم توسعه نیز باید بر این اساس مدنظر قرار گیرد.
به عنوان عضوی از کمیسیون حقوقی و قضایی، برای پیگیری نقض حقوق بشر در غرب که مصوبه مجلس است آیا وزارت خارجه کشورمان عملکرد مناسبی داشته است؟
ما در این خصوص دچار ضعف و قوت هستیم. آنچه مسلم است در کشورهای غربی و در آمریکا موارد متعددی از نقض حقوق بشر وجود دارد.
در صد سال گذشته آمریکا به 50 کشور دنیا تجاوز کرده و تعداد زیادی از مردم دنیا را به خاک و خون کشیده و حقوق بشر را نقض کرده است.
در عراق، فلسطین، افغانستان و حتی امروز در یمن با همکاری آمریکا جنایتهایی صورت گرفته و وزارت خارجه ما به اندازه توانش برای روشنگری این حقایق، کار کرده است. اما فکر میکنم بیشتر از این هم میتوانست قدرت نمایی کند.
یکی از ضعفهای دولت و وزارت خارجه راجع به ظلمی است که در خصوص اتباع و اموال کشور ایران در خارج از کشور صورت میگیرد.
به هر حال به بهانههای مختلف در کشور آمریکا، احکامی علیه دولت ایران صادر شده و میشود که اموال ما در این کشور و برخی کشورهای اروپایی به مصادره درمیآید که این اتفاق خطرناکی است.
ما وقتی این مسائل را پیگیری میکنیم، متوجه میشویم ایران میلیونها دلار در این خصوص محکومیت دارد، اما اقدام جدی از سوی وزارت خارجه برای بازدارندگی و حتی اقدام متقابل در مقابل این کشورها صورت نمیگیرد که به نظر میرسد وزارت خارجه باید برخورد جدیتری در این زمینه داشته باشد.
فاطمه امیری
گفت و گو
