مجلس دیروز، مجلس امروز

گفتمان انقلاب اسلامی براساس مردم‌سالاری دینی و عینیت بخشی به اراده مردم شکل گرفت. این گفتمان در بیانات امام خمینی(ره) و دیگر رهبران انقلاب تجلی یافت. در واقع مطلوبیت مردم در انقلاب اسلامی تلازم اسلامیت و جمهوریت بود.

این هدف از یک سو بیانگر این بود که مجلس و دیگر نهادهای دموکراسی نتوانسته‌اند ظرفیت‌ها و توانمندی‌های خود را در دوره نظام پهلوی تحقق بخشند و از سوی دیگر، مبین این امر بود که مقوله اهمیت دین در عرصه عمومی و سپهر اجتماعی در این دوره نادیده گرفته شده است.

به عبارت دیگر، انقلاب اسلامی واکنشی به جدایی دین از سیاست یا سیاست‌های سکولاریستی نظام پهلوی و استبداد مدرن و فضای بسته سیاسی این دوره بود.

مقوله استبداد از آن رو اهمیت دارد که از سال 1285 ایران دارای دموکراسی و قانون اساسی شد و در این قانون اساسی (قانون اساسی مشروطه) مجلس به عنوان نماد دموکراسی، جایگاه اساسی و محوری یافت؛ به گونه‌ای که اهمیت قوه مقننه بیشتر از دیگر قوا شد، ولی مجلس فاقد کارآمدی در دوران نظام پهلوی بود.

به گونه‌ای که می‌توان گفت که این نهاد به صورت صوری و نمایشی وجود داشت و حتی به عنوان ابزاری در خدمت نظام پهلوی درآمد. انقلاب اسلامی با هدف تحقق دموکراسی دینی و تحقق حاکمیت قانون در جامعه و مدیریت جامعه براساس قانون شکل گرفت. در این خصوص، مجلس به عنوان مهمترین ساز و کار اجرای این مهم مورد توجه امام و دیگر متفکران و نخبگان قرار گرفت و به همین دلیل تشکیل مجلس پس از پیروزی انقلاب اسلامی مورد توجه جدی قرار گرفت و پس از 13 ماه اولین انتخابات مجلس شورای اسلامی برگزار شد.

مجلس شورای ملی در قانون اساسی مشروطه‌(1285 ه.ق)‏

انقلاب مشروطه، نماد و سمبل تاریخ تشکیل مجلس در ایران است. در واقع یکی از اهداف اصلی انقلاب مشروطه توزیع قدرت در جامعه، کاهش قدرت سلطنت و به طور کلی، تحقق دموکراسی و توسعه سیاسی جامعه بود و به همین دلیل انقلاب مشروطه نماد تحول و گسست در تاریخ ایران محسوب می‌شود. با توجه به مقوله دموکراسی، مجلس به عنوان نهاد قانونگذاری، مرکز ثقل تصمیم‌گیری و تحقق حاکمیت مردم مورد توجه قرار گرفت و در نتیجه مجلس بلافاصله پس از انقلاب مشروطه تشکیل شد و 14 مرداد 1285 تشکیل مجلس برای اولین بار مورد تایید قرار گرفت.

بیش از صد سال از صدور فرمان تاسیس مجلس شورای ملی مظفرالدین شاه به عنوان نهاد تحول سیاسی در ایران می‌گذرد. با تشکیل مجلس در واقع تلاش علما، متفکران و نخبگان ایران برای ایجاد حکومت قانون و مردمان به ثمر نشست. در این مفاهیم و ارزش‌های انقلاب مشروطه، دموکراسی و موضوعات مرتبط با آن همچون مجلس از اهمیت خاصی برخوردار هستند؛ چرا که پدیده‌های نوین سیاسی همچون ساختار قدرت، استبداد ستیزی، مشارکت مردم، انتخابات و...

در مجلس قانونگذاری تبلور عینی پیدا می‌کرد و با توجه به این که قانون اساسی مشروطیت برگرفته از کشورهای اروپایی یعنی فرانسه و بلژیک بود که این کشورها در آن دوره سیستم پارلمانی داشتند، در قانون اساسی ایران نیز سیستم پارلمانی ارائه شد و به همین دلیل مجلس جایگاه رفیعی در قانون اساسی پیدا کرد و به عنوان کانون و محور همه تحولات ساختار سیاسی و تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها مورد توجه قرار گرفت.

انقلاب مشروطه با هدف توزیع قدرت در نهادهای مختلف جامعه و کاهش قدرت پادشاه و دربار و در واقع برای ایجاد فضای بازسیاسی، دموکراسی و تحقق جامعه مدنی در کشور بود که این مهم در امتداد با تدوین قانون اساسی به عنوان نهاد و سمبل چارچوب رفتار سیاسی همه نهادها، زمامداران و همچنین مردم تحقق می‌یافت.

بالطبع در این قانون اساسی نهاد قانونگذاری (مجلس) از اهمیت خاصی برخوردار می‌شود، چرا که همه عناصر و ویژگی‌های دموکراسی و حاکمیت قانون و تحقق عینی حاکمیت مردم و نقش آنها در تصمیم‌گیری‌ها در یک مجلس کارآمد نهفته است.

به همین دلیل، پارلمان در قانون اساسی مشروطه به عنوان ویژگی و عنصر اساسی و محوری مورد توجه قرار گرفت و با توجه به آن که سیستم سیاسی ایران در مشروطه پارلمانی بود، مجلس از قدرت و نقش بسیار بالایی برخوردار شد.

نتیجه آن که کل قانون اساسی مشروطه (49 اصل قانون اساسی) اختصاص به مجلس دارد و متمم قانون اساسی به مسائل دیگر اعم از آزادی‌های سیاسی و اجتماعی و اقتصاد پرداخته شده است.

البته مجلس دیگری با نام مجلس سنا در قانون اساسی مشروطه گنجانده شده بود که اصل چهل و سوم تا چهل و هفتم اختصاص به سنا داشت که اعضای آن 60 نفر بودند که 30 نفر از طرف پادشاه و 30 نفر دیگر از طرف مردم انتخاب می‌شدند که باید تمامی امور به تصویب هر دو مجلس می‌رسید. صرفا امور مالیه اختصاص به مجلس شورای ملی داشت.

همچنین در برخی اصول متمم قانون اساسی به مجلس اشاره شده است چنان که اصل بیست و هفتم قوای کشور را به 3 دسته تقسیم می‌کند و یک بخش آن قوه مقننه است. در این اصل به وظایف و محدودیت‌های قانون اساسی (عدم مخالفت با موازین شرعیه و لزوم تصویب قانون در مجلسین) پرداخته شده است و در اصول سی‌‌‌ام تا سی و دوم به برخی مسائل مجلسین (ملی و سنا) از قبیل مشارکت مردم در انتخاب وکلای خود، شغل بودن نمایندگی مجلس و لزوم استعفا از مشاغل دیگر و حق تحقیق و تفحص در همه امور کشور اشاره شده است.

گفتنی است، اولین مجلس شورای ملی به صورت صنفی بود؛ ولی از مجلس دوم به صورت انتخابی غیرصنفی شد که تا 1336 دوره دوساله بود، ولی از آن تاریخ به بعد دوره‌های مجلس چهارساله شد که مجلس شورای ملی تا انقلاب اسلامی 24 دوره تشکیل شد. اما مجلس سنا در سال 1328 تشکیل شد و بهانه تشکیل آن به ترور نافرجام شاه در 15 بهمن 1327 باز می‌گشت که شاه دستور انتخابات مجلس موسسان را داد و این مجلس 3 تصمیم بزرگ گرفت:تاسیس مجلس سنا طبق اصول قانون اساسی ، اختیار انحلال مجلسین از سوی شاه و تصویب نظامنامه‌های جدید از سوی مجلس سنا و شورا.

مجلس سنا 7 دوره تشکیل شد. تشکیل سنا و اختیارات مربوط به آن بنا بر اصول 43، 44، 45 و 46 متمم قانونی اساسی تشکیل شد.

مهمترین وظایف سنا عبارت بودند از:

وضع قوانین ، تصویب قوانین مالی و بودجه کل کشور و قوانین مربوط به درآمد و هزینه ، نظارت بر فعالیت وزرا، انتخاب ولیعهد، تفسیر قوانین ، اجازه صدور اسکناس واعلام حکومت نظامی در صورت بروز ضرورت و... البته باید گفت علل تشکیل سنا به اهداف و نیات شاه باز می‌گشت. چرا که نمایندگان آن مستقیما از جانب شاه انتخاب می‌شدند و این نمایندگان منافع سلطنت را تامین می‌کردند.

در واقع شاه از این مجلس به سهولت در امر قانونگذاری و کاهش مخالفت‌ها بهره‌برداری می‌کرد و همچنین شاه با این مجلس از یک سو وابستگان خود را وارد قدرت و سیستم تصمیم‌گیری می‌کرد و در حقیقت برای خود پشتوانه ایجاد می‌کرد و از سوی دیگر، با مانورهای تبلیغاتی رسانه‌ای نشان می‌داد که در ایران نیز همانند کشورهای غربی 2 مجلس وجود دارد. این مجلس 60 عضو داشت که 30 نفر از اعضای آن انتصابی بودند.

در ابتدا فعالیت این مجلس 6 ساله بود و پس از 1345 به 4 سال تقلیل یافت. نسبت نمایندگان زمین‌دار در مجلس از 49 درصد در مجلس هفدهم (1331-1332) به 50 درصد در مجلس هجدهم (1332-1334) و 51 درصد در مجلس نوزدهم (1335-1339) رسید. البته پس از این تاریخ با توجه به اصلاحات ارضی، پایگاه اجتماعی و مالی نمایندگان از زمین به نهادهای صنعتی، بوروکراسی و اقتصاد نوین تغییر یافت. از مجموع 24 دوره قانونگذاری، بجز چند دوره بقیه به طور کامل در کنترل نظام پهلولی بود. این مساله تنها شامل مجلس شورا نبود و حتی مجلس سنا را در بر می‌گرفت. دخالت شاه در همه مسائل قوه‌مقننه و مجالس هویدا بود.

چنان‌که این مساله در کاندیداها، نحوه برگزاری انتخابات، نحوه بازخوانی آراء، تایید صلاحیت‌ها، ترکیب نمایندگان مجلس، ساز و کار فعالیت و قانونگذاری مجالس، استقلال قوه مقننه، نحوه نظارت بر قوه مجریه وجود داشت. محمدرضا شاه از حوادث بهمن 1327 برای افزایش قدرت خود بهره‌برداری کرد.

شاه پس از مشورت با برخی سیاستمداران قدیمی در زمینه انجام اصلاحات در قانون اساسی و اصول کلی که به مجلس قدرت می‌داد تا کار وزیران را فلج کند، دست به تشکیل مجلس موسسان زد. (پیتر آوری، ص 330) در نتیجه، شاه حق انحلال مجلسین و حق وتوی مصوبات مالی را به دست آورد و به این ترتیب نیمی از اعضای مجلس سنا را از میان مهره‌های مورد نظر خویش صورت داد.

این اصلاحیه‌ها، از یک‌سو با پایین آوردن میزان حد نصاب لازم برای رای‌گیری، ‌احتمال هرگونه مخالفت آتی در مجلس را کاهش داد و از سوی دیگر با دادن حق وتو در مصوبه‌های مالی به شاه، او را تقویت کرد. ‌(آبراهامیان، ‌1379 ، ص 516) در واقع شاه ساختارهای موازی در همه نهادهای از جمله و قانونگذاری تلاش کرد ضمن کنترل قانونگذاری و دیگر نهادها، قدرت خود را در جامعه نهادینه کند.

علل ناکارآمدی مجلس در دوره نظام پهلوی‏

علل سیاسی: موضوع اساسی در زمینه مجلس تا انقلاب اسلامی چگونگی تشکیل این مجلس و کارکردهای آن است. گرچه نفس ایجاد مجلس و قانونگذاری برای یک جامعه بسیار مفید است، اما این سوال مطرح است که مجلس تا چه اندازه در تحقق وظایف و فلسفه وجودی خود موفق عمل کرده است.

در زمینه عملکرد مجلس ایران از مشروطه تا 1357 باید گفت بجز مجالس 1285 تا 1304 و از 1320 تا 1332 بقیه مجالس صرفا بیانگر وجود نهاد مجلس در ایران بودند؛ چرا که بیشتر تحت تاثیر فشارهای قدرت بخصوص از سوی نظام پهلوی و دیگر عناصر قدرت در ایران بودند. در این دوران مجلس به هیچ رو نتوانست آن کارویژه‌های خود را به نحو مطلوبی به انجام برساند.

اهداف نظام پهلوی از مجلس، تحقق نیات سیاسی خود در جهت حاکمیت و سلطه بر مردم، پیشبرد منافع شخصی خود، کاهش انتقادهای داخلی و خارجی، جلب نظر افکار عمومی در سطح جهانی و زمینه وجود دموکراسی و قانونمندی در ایران بودند، با شروع سلطنت رضاخان استبداد مدرنی در ایران به وجود آمد که بسیار شدیدتر و پیچیده‌تر از استبداد گذشته بود.

این استبداد که در دوره محمدرضا پهلوی، بویژه از 1332 به بعد ادامه یافت، با هدف حفظ صوری و شکلی نهادهای مبین دموکراتیک بخصوص مجلس همراه بود؛ ولی به هیچ وجه مجلس ظرفیت لازم را برای تحقق کار ویژه‌های خود بخصوص در زمینه قانونگذاری، انتخاب نخست‌وزیر و نظارت بر عملکرد دولت نداشت و در عمل نظام پهلوی به صورت خودکامه، شخصی و دیکتاتورمآبانه کشور را تحت سلطه خود قرار داد.

با توجه به این که نظام پهلوی درصدد سلطه بر مجلس و ایجاد مجلس گوش به فرمان و سلطه‌پذیر بود، بسیاری از انتخابات دوره‌های پیشین تا انقلاب براساس تمایلات و انتظارات نظام پهلوی صورت گرفت و آراء و افراد مورد نظر پهلوی از درون صندوق‌های رای بیرون آمد. در واقع در این انتخابات هیچ کدام از عناصر و ویژگی‌های یک انتخابات آزاد و رقابتی و مبتنی بر مشارکت واقعی مردم رعایت نشد.

بدیهی است با توجه به چنین انتخاباتی، مجلس آزاد و مستقل نیز شکل نخواهد گرفت، چنان که بسیاری از این نمایندگان در خدمت خواسته‌ها و اهداف پهلوی بودند؛ شرایط پیش از برگزاری انتخابات، نحوه برگزاری انتخابات، چگونگی اعلام آراء و تغییر در نمایندگان مجلس، همگی بیانگر نبود نشانه‌ها و مصادیق دموکراتیک در این انتخابات بود. به طور کلی می‌توان مجالس دوره پهلوی را وابسته و مطیع و به عنوان ابزاری در خدمت پهلوی دانست.

علل فرهنگی: از دیگر عوامل ناکارآمدی مجلس در دوره نظام پهلوی علل فرهنگی و معرفتی است. با این توضیح که افکار و اذهان ایرانیان تجربه کافی برای تحقق دموکراسی و قانونمداری نداشت و فرصت تمرین پارلمانتاریسم واقعی را پیدا نکرد.

اگر در جهان غرب دموکراسی و قانون به موفقیت می‌رسید، به دلیل خاستگاه‌های معرفتی و بینشی غربیان بود و قانون و دموکراسی واکنشی به نیازها و انتظارات این جامعه بود. اما در ایران با توجه به این که بسترهای فرهنگی، فکری و اقتصادی فراهم نشد و جامعه ایران تجربه دموکراسی و قانونمندی نداشت، نهادهای دموکراتیک از جمله مجلس با چالش‌ها و مشکلات اساسی مواجه شدند. دموکراسی، احترام به قانون یک فرهنگ، ارزش و رفتار است و تا در رفتار فردی و فرهنگ مردم نهادینه نشده باشد، در کردارهای سیاسی نیز شکل نمی‌گیرد.

سیاست‌های کشورهای استعمارگر

سیاست‌ها و نوع رفتار کشورهای استعمارگر با ایران و نظام پهلوی از دیگر عوامل شکست و ناکامی مجالس ایران در دوره پهلوی محسوب می‌شود. چرا که این کشورها از یک سو، با نفوذ در افکار و اندیشه‌های متفکران و روشنفکران ایران باعث شدند قانون اساسی و دیگر لوازم ساز و کارهای دموکراسی با توجه به شرایط ایران ازجمله ارزشی و دینی شکل نگیرد و نتایج انقلاب مشروطه با منافع این کشورها همخوانی داشته باشد و نفوذ و سلطه این کشورها با توجه به شرایط جدید نهادینه شود.

از سوی دیگر ، کشورهای استعمارگر بخصوص انگلستان و سپس امریکا با توجه به حمایت و پشتیبانی کاملی که از نظام پهلوی و رفتارهای دیکتاتورمآبانه و استبداد رضاخان و محمدرضا پهلوی کردند، در عدم کارآمدی دموکراسی و مجلس در ایران نقش اساسی ایفا کردند. در مجموع علل داخلی و خارجی باعث فقدان استقلال و انجام کارویژه‌های خاص مجلس و نهادهای قانونگذاری در ایران شدند.

مجلس در دوران جمهوری اسلامی‌

مجلس نماد حاکمیت مردم، قانونگذاری، مظهر قدرت و حکومت مردم، مردم‌سالاری، جمهوریت، تحقق عینی یکی از بزرگ‌ترین آموزه‌های دینی اسلام یعنی «و امرهم شوری بینهم»، مظهر خردجمعی، کنترل قدرت، نماد دموکراسی در یک کشور، گردش نخبگان، جدایی اجرا از تصمیم‌گیری، تبلور اراده ملت و... است.

در واقع قوه مقننه بیانگر تحقق گفتمان عینی احترام به آراء و عقاید مردم، گذار از استبداد به دموکراسی، افول حکومت شخصی دیکتاتورمآبانه، حاکمیت تفکیک قوا، ورود مردم به عرصه تصمیم‌گیری، بالا رفتن شعور سیاسی مردم، تعادل در نهادهای سیاسی کشور و... است.

یکی از مهم‌ترین اهداف انقلاب اسلامی رهایی از استبداد و تحقق دموکراسی بود با این توضیح که دارای اهداف سیاسی همچون رهایی از استبداد نظام پهلوی، زوال دیکتاتوری و... همچنین دارای اهداف ایجابی همچون ایجاد حکومت دموکراتیک دینی، تحقق آزادی‌های سیاسی و اجتماعی در جامعه، تفکیک قوای واقعی و مطلوب، تشکیل مجلس کارآمد و... بود.

با این نگرش، یکی از تصمیمات اساسی و محوری امام خمینی (ره) و دیگر رهبران انقلاب در همان ابتدای انقلاب تشکیل مجلس بود و اولین انتخابات مجلس بعد از 13 ماه یعنی اسفند 1358 در سراسر کشور برگزار و دور دوم انتخابات در اردیبهشت 1359 برگزار شد.

مجلس شورای اسلامی مهم‌ترین بخش قوه مقننه است. نهاد قانونگذاری در جمهوری اسلامی در یک معنی عمومی و کلی دارای دو رکن اساسی است:

1- مجلس شورای اسلامی مرکب از 290 (یا بیشتر) نماینده ملت که به طور مستقیم و با رای مستقیم برای 4 سال انتخاب می‌شوند.

2- شورای نگهبان مرکب از 12 نفر از فقها و حقوقدانان که برای 6 سال با ترتیب خاصی که به صورت انتصابی و انتخابی است، به عضویت شورا درمی‌آیند.

مردم نقش اساسی و محوری در ایجاد مجلس دارند و خواسته ملت را در شکل مصوبات درمی‌آورند. مجلس یکی از نمودارهای مهم اصل حاکمیت ملت است.

به عبارت دیگر قوه مقننه در ایران نهادی است که ریشه در آراء عمومی دارد و طبق ضوابط اساسی مدون بویژه اصل 56 و اصل6 قانون اساسی، سهم قابل توجهی از حاکمیت در نظام سیاسی کشور را اعمال می‌نماید.

قوه مقننه یکی از نهادهای تحقق حاکمیت ملت و حق خدادادی مردم و مظهر اراده عام ملت است که در آن سرنوشت اجتماعی و سیاسی مردم رقم می‌خورد و برنامه زندگی آنان پس از برخورد اندیشه‌‌ها، کنکاش و مذاکره، تبادل افکار و بالاخره کسب اکثریت آراء به صورت مجموعه‌ای مدون در مجاری اجرا قرار می‌گیرد.

مجلس شورای اسلامی وظایف و اختیارات مختلف و گسترده‌ای دارد که مهم‌ترین و شاخص‌ترین آن قانونگذاری است و به همین دلیل در نگرش اول این گونه به ذهن متبادر می‌شود که مجلس تنها برای قانونگذاری است، ولی باید گفت مجلس شورای اسلامی وظایف دیگری همچون وظایف نظارتی دارد. در واقع مجلس ترکیب متلازمی از نمایندگی و بحث و مذاکره، وضع قانون و نظارت بر امور است. نمایندگی و بحث و مذاکره، ماهیت وجودی پارلمان را تشکیل می‌دهد و قانونگذاری و نظارت، اعمال حقوقی پارلمان به شمار می‌رود.

نظارت مجلس شورای اسلامی را می‌توان به سه بخش تاسیسی، اطلاعی و استصوابی تقسیم کرد. به لحاظ نظارت تاسیسی می‌توان به رای اعتماد به وزیران، رای اعتماد به هیات وزیران، نظارت بر عملکرد وزراء، حق مجلس برای استیضاح و عزل وزراء اشاره کرد.درخصوص نظارت اطلاعی می‌توان به مقوله وظایف کمیسیون اصل 90 و شکایات مردم از سه قوه به مجلس و اعلام نتایج به عموم مردم و سوال از مسوولان و تحقیق و تفحص از تمامی نهادها و وزارتخانه‌ها اشاره کرد و در زمینه نظارت استصوابی می‌توان به تصویب قراردادهای بین‌المللی، تغییر خطوط مرزی و... اشاره کرد.

اهمیت مجلس در‌ قانون اساسی

در قانون اساسی جمهوری اسلا‌می ایران در اصول مختلف از جمله ششم، هفتم، از پنجاه و دوم تا پنجاه و نهم، اصول شصت و دوم تا نودونهم، یکصد و دوم، یکصد و دهم، یکصد و بیست و یکم تا یکصد و چهلم به مجلس پرداخته شده است.

گرچه اصول اصلی مرتبط با مجلس اصول شصت و دوم تا نود و نهم هستند. برخی از نکات برجسته قانون اساسی در زمینه مجلس عبارتند از:

1- مجلس تنها نهاد قانونگذاری در کشور

2- مستقیم بودن انتخابات مجلس‌

3- دوره چهار ساله نمایندگی مجلس‌

4- قانونگذاری در چارچوب قانون اساسی و شریعت اسلام‌

5- حق نمایندگان برای تحقیق و تفحص در تمام امور کشور

6- حق سوال، استیضاح و عزل مسوولان عالی‌رتبه قوه مجریه اعم از رئیس‌جمهور و وزرا

7- واگذاری امور زیربنایی و جمهوری سیاست خارجی و روابط اقتصادی با سایر کشورها به مجلس‌

8- عدم واگذاری حق نمایندگی مجلس به دیگران‌ 

حسن شمسینی‌