ردپای بلند تبصره ها در بودجه 86

لوایح بودجه تقدیمی از سوی دولتها به مجالس در ادوار مختلف ، دربردارنده مجموعه ای از پیشنهادها در زمینه های مختلف با عنوان تبصره است که در یک فرایند ساده و بدون دردسر برای پیشنهاددهندگان ، اما توام با مشکلات فراوان برای کشور پس از تصویب لایحه بودجه ، مبدل به قوانین یک ساله ای می شوند که به عادت مالوف تکرارپذیر هم هستند و سالهای متمادی در قوانین بودجه حضور خود را استمرار می دهند. در این ارتباط ، ضرورت دارد به برخی از ملاحظات عنایت شود.
1- از حیث ظاهری و شکلی آنچه به قانون تبدیل می شود ، باید در بردارنده موضوع مشخص و دارای ابعاد و قلمرو تعیین شده ای باشد که با رعایت موازین اصولی ، شکل قانونی به خود گرفته باشد. قانون از آن حیث که در زندگی میلیون ها انسان تاثیرگذار است ، باید از جامعیت و مانعیت کلی برخوردار بوده و در فرآیند نهایی شدن آن ، مجموعه ای از آگاهی های جامع الاطراف دخالت داده شده باشند تا پس از اجرایی شدن ، تصحیح و اصلاح آنها موضوعیت بسیار کمی پیدا کند. به همین دلیل است که قانونگذاران توصیه شده اند طرحها و یا لوایح قانونی را دوشوری و با ملاحظات عالمانه ای ساماندهی کنند. بر این اساس ، وقتی در لوایح بودجه سالانه احکام بسیار زیادی در موضوعات متنوع از طرف دولت به مجلس پیشنها می شود و بعضا در مجلس به میزان این احکام افزوده می گردد و احکام مطروحه هم به لحاظ نظام بودجه نویسی هیچ ارتباطی با قانون بودجه ندارند ، در واقع امر به لحاظ شکلی نقض غرض صورت می گیرد و مجموعه ای از قوانین یکساله و غیرجامع غیرمرتبط با قوانین دائمی ، غیربرخوردار از آگاهی های جامع الاطراف شکل می گیرند که دارای آثار و پیامدهای بسیاری بر نظامات مالی و اداری و نظارتی کشور هستند و حداقل زیان و آسیب آنها این است که قانونگذاری را از محتوا تهی و از جدیت و دقت دور می کنند.
2- در خصوص لایحه بودجه باید به این نکته توجه شود که قانونگذار در طی زمانهای طولانی قوانینی را با عناوین ، وظایف و اختیارات وزارتخانه ها و موسسات دولتی و یا شرکتهای دولتی تصویب و برای اجرا به دولتها ابلاغ کرده است. دولت برای این که آن وظایف و تکالیف را انجام دهد ، پیشنهاد اعتبارات و هزینه هایی را به مجلس می کند و این به معنی آن است که برای انجام وظایف مشخص شده و با در نظر گرفتن امکانات دولت برای سال آتی به مبلغ پیشنهادی نیاز است.
قانونگذار هم در فرایندی که به بررسی بودجه موسوم می شود ، اعتبار درخواستی برای انجام تکالیف معین قانونی که از قبل تعیین شده است را تصویب ، رد یا اصلاح و به دولت ابلاغ می کند. این اعتبارات معمولا ردیفهای متداول قانون بودجه را تشکیل می دهند. تکرار می کنم در حین بررسی قانون بودجه ، وظایف و تکالیف دستگاه ها تعیین نمی شود ، بلکه اعتبار لازم برای ایفای تکالیف تعیین شده از پیش معین و تصویب می شود. بر این اساس ، قوانین بودجه مطلقا نباید تبصره ای داشته باشد که قانونگذاری جدید را تعقیب می کند و آنچه به نام تبصره می آید ، اگر ضروری می شود حتما توضیح ماده واحده بودجه است و نه قانون جدید. هر چند اراده همکاری خوب و مفید باشد ، اما قرار نیست هر کار احتمالا خوبی در زمان تصویب بودجه دستگاه های دولتی سامان دهی شود. آنچه موجب تعجب است ، آن است که این مقوله بدیهی و شفاف ، هم از سوی نظام کارشناسی و هم از سوی نمایندگان مجلس نادیده گرفته شده و می شود.
3- وجود تبصره های فراوان و احکام فراوان تر موجود در قوانین بودجه موجبات خسارات و آسیبهای زیادی را برای نظامهای حقوقی مالی اداری و نظارتی کشور به وجود آورده و حقوق ملت را در معرض پایمال شدن قرار داده است ، بی انضباطی ها را دامن زده و قوانین دایمی را تحت الشعاع اراده مسوولان در دوران خدمتی آنها ، لغو و بلااثر کرده است.
امروزه اصولا در موضوعات واحدی ، قوانین یک ساله ، پنج ساله و دایمی داریم که از همین طریق به انباره قوانین کشور راه یافته اند. لذا دستگاه های نظارتی بعضا نمی توانند ردپای وجوه و مبالغ تصویبی را بخوبی بیابند و در خصوص صحت هزینه های مربوط اظهار نظر کنند. کافی است فقط به یک مورد اشاره شود و آن هم این است که تمامی امور نظارتی ، مالی ، تسویه ای ، قیمت گذاری شرکت ملی نفت ایران به همراه قراردادهای فروش ، توسعه ، اکتشاف و امور مربوط به شرکتهای وابسته و پیوسته و... این شرکت طی یک تبصره موسوم به تبصره 11 در 2 سال اخیر ساماندهی شده است و این در حالی است که هیات عمومی دیوان محاسبات کشور رسما عدم امکان رسیدگی شفاف و تفریغ بسامان حجم وسیع عملیات مالی این بزرگترین شرکت دولتی ایران را اعلام کرده است.
لیکن نه مجلس و نه دولت نسبت به این پدیده مهم توجه نکرده اند و همچنان طی یک تبصره ای که در جلسه علنی حداکثر با پیشنهادهای 5 دقیقه ای مشمول واژه رسیدگی می شود در لایحه بودجه مواجه هستیم.
4- در راس فاجعه حضور تبصره ها در لوایح بودجه و قوانین بودجه پدیده دیگری است که در مجلس شورای اسلامی رخ می دهد. پدیده ای که خود به عدم بررسی بودجه منجر می شود. به عبارت دیگر ، وقتی مجلس شورای اسلامی رسیدگی به بودجه را شروع می کند ، به جای مطابقت دادن اعتبارات پیشنهادی یا منابع درآمدی پیشنهادی با تکالیف و وظایف و حقوق دستگاه های اجرایی که قبلا وظایف آنها را قانونی کرده است ، در دام تبصره ها می افتد و تمامی وقت کمیسیون ها ، کمیسیون تلفیق و جلسه علنی به خواندن تبصره ها و رای گیری برای آنها صرف می شود. این که به جای تصویب تبصره ها از خواندن آنها صحبت می کنم ، برای آن است که آنقدر موضوعات متنوع ، موضوع قانونگذاری غیرقانونی است (چون با آیین نامه داخلی مجلس مطابقت ندارد) که در 3 نوبت کاری روزانه نه امکان مطالعه و نه امکان بررسی و نه امکان اظهارنظر هیچکدام فراهم نیست.
به این ترتیب بصراحت می توان گفت مجلس شورای اسلامی به هنگام رسیدگی به لایحه بودجه کل کشور در واقع امر رسیدگی به بودجه را کنار گذاشته ، قوانین یکساله مورد نظر دولت و خود را در قالب تبصره ها بررسی می کند. آیا فاجعه ای از این بالاتر برای نظام مالی کشور متصور هست؛
کسانی که می خواهند ردپای بی انضباطی های مالی در ردیف های دستگاه های اجرایی را بیابند ، باید مقدمتا دیوار بلندی را که تبصره ها به وجود آوردند ، تخریب کنند تا بتوانند رسیدگی دقیق به ردیف های دستگاه های صاحب قانون و نه هر دستگاهی که میل به دریافت پول از بیت المال دارد و یا دولتی ها و مجلسی ها متمایل به آن هستند ، بدون این که وظیفه ای قانونی تصویب شده باشد را آغاز کند. باید پوسته را درید تا به هسته رسید و این دریدن پوسته ، در کنار گذاشتن یکباره تبصره ها خلاصه می شود. آیا کسانی هستند که به ظهور این حقیقت مساعدت کنند؛