دکتر فرشاد مومنی ،اقتصاددان : خصوصی سازی در ایران هدف ندارد

رقابت ، یک مفهوم محوری برای ساماندهی اقتصاد کشور است در دنیا هیچ کشوری نیست که بدون ایجاد رقابت به عنوان محور ساماندهی اقتصادی رشد کند و این امر امکانپذیر نیست مگر درخصوص اجرای هرچه موفقتر سیاست خصوصی سازی در ایران

کد خبر: ۱۱۳۲۸

هرچند که توفیق سیاست خصوصی سازی نیز با آزادسازی اقتصادی قابل دستیابی است در ادامه بحث خصوصی سازی در ایران و بررسی علل موفقیت آمیز نبودن آن طی سالهای اخیر، این بار با دکتر فرشاد مومنی ، اقتصاددان و مدرس دانشگاه گفتگو کردیم. وی اجرای سیاست خصوصی سازی در ایران را ضرورتی انکارناپذیر می داند که به دلیل نبود سیاست و هدفی مشخص و واحد، تاکنون نتوانسته به موفقیت دست یابد.برای شروع بحث ، پرسش را این گونه مطرح می کنم شما اجرای سیاست خصوصی سازی را برای ساختار اقتصادی ایران تا چه حد ضروری می دانید؛ من فکر می کنم مطرح شدن این پرسش ، با یک رشته محفوظاتی همراه است که خود آن محفوظات هم به اندازه اصل موضوع شایسته تامل و دقت نظر است . به این معنا وقتی که ما راجع به یک ایده ای از منظر سیاستگذاری ملی بحث می کنیم و مناسبت و راهگشا بودن یا نبودن آن را برای پیشبرد اهداف توسعه ملی می سنجیم ، درواقع ، گویی از پیش مشخص کرده ایم که نظام تصمیم گیری اقتصادی ما یک درک روشنی از وضعیت مطلوب اقتصاد ملی دارد و روی این درک روشن هم یک تفاهم اجمالی وجود دارد و ما در جستجوی آن هستیم که برای تحقق آن وضعیت مطلوب ، با استفاده از قواعد متعارف علمی و با تکیه بر روشهای قانونی ، بخواهیم یک امری را پیش ببریم . واقعیت این است که ما در همه این زمینه ها وزمینه های دیگر، وقتی پیش فرضها را شفاف می کنیم ابهامهای جدی و تردیدهای بسیار اساسی مشاهده می کنیم . اتفاقا موضوع خصوصی سازی وتجربه تاریخی که ایران در دوره بعد از انقلاب اسلامی در این زمینه کسب کرد، شاید شاهد مثال بسیار مناسب باشد واقعیت این است که برنامه خصوصی سازی در سالهای بعد از1368 درایران ، بدون تکیه بر قانون خاصی شروع شد و پشتوانه قانونی مشخصی نداشت . تصورات یک گروه درباره سیاست های مناسب برای مدیریت اقتصادی کشور، بدون این که هیچیک از فرآیندهای متعارف تصمیم گیری را هم طی کرده باشد، به آن جمع بندی رسید. همان کسانی که این کار را با آن تصورات خام و ابتدایی و نسنجیده شروع کردند، بعد از مدتی به این جمع بندی رسیدند که هم به صلاح خودشان و هم به صلاح مملکت هست که خصوصی سازی را متوقف کنند. بنابراین ، تجربه خصوصی سازی در ایران در این دوره ده تا دوازده سال اخیر از زاویه های متعددی برای مدیریت اقتصادی ایران حاوی درسهای بسیار مهم و عبرت آموز و البته بسیار پرهزینه است . اما اگر تلاش شود که به این مساله به همان صورتی که بوده توجه نشود، قطعا می تواند برای آینده ایران دستاوردهای مثبتی داشته باشد، ما در آن زمان بشدت از آنچه به نام خصوصی سازی در حال شکل گیری و جریان بود، انتقاد می کردیم و گروهی این گونه تصور کردند که مخالفت ها و انتقادهای ما با نفس خصوصی سازی است ؛ درحالی که آن چیزی که ما نسبت به آن انتقاد داشتیم و الان هم داریم البته انتقادهای فعلی مان تا حدود زیادی با انتقادهای آن زمان متفاوت است این بود که آنچه که پایه قانونی ندارد، به طور مشخص هدفمند نیست و رویه هایش رویه های شفافی نیست و به هیچ وجه خصلت مشارکت جویانه هم ندارد هر سیاستی تحت هر عنوانی با این سازوکارها در دستور کار قرار بگیرد، قطعا محکوم به شکست است ما فکر می کردیم که از این اقدام که براساس یک سلسله مبانی مبهم و روشهای نادرست صورت می گیرد و تنها چیزی که عاید مردم می شود از دست دادن فرصت هاست و متاسفانه همین طور هم شد. وقتی ما اصرار و اعلام می کردیم که درتمام تجربه های موفق دنیا، خصوصی سازی براساس یک قانون واحد و مشخصی بنا می شود؛ ولی این کار در ایران بدون چنین قانونی و به صورت غیرقانونی انجام می گیرد، به نسبت همیشگی ، انواع برچسب ها و انگ ها را به ما زدند. درحالی که بعد از گذشت چند سال ، زمانی که آن گرد و خاک ها خوابید و براساس الزامات قانونی ، سازمان مدیریت و برنامه ریزی موظف شد تا گزارش ارزیابی از تجربه خصوصی سازی در ایران را منتشر کند. در این گزارش چند ده صفحه ای، چندین بار تکرار شده که مهمترین اشکال تجربه خصوصی سازی در ایران در سالهای شصت وهشت تا هفتادوپنج نداشتن وجهه و پایگاه قانونی بوده است. یعنی درواقع می توانیم بگوییم که هدفی غیر از هدف اقتصادی بر سیاست خصوصی سازی ما حاکم بوده است.من فکر می کنم هر مساله سیاسی یا اجتماعی را که درنظر بگیریم ، توضیح دادنش با یک عامل صرف ، بسیار دشوار است قطعا درمیان کسانی که آن رویکرد رادنبال می کردند، کسان زیادی هم وجود داشتند که واقعا تصور می کردند برای نجات کشور، تنها راه ، همان است تصورات خامی داشتند بخش مهمی از آنها مسندهایی را اشغال کرده بودند که صلاحیت تخصصی کافی در آن زمینه نداشتند و بنابراین خیلی زود تحت تاثیر این و آن قرار می گرفتند برای مثال بنده خودم چیزی حدود شش تا هفت سال متداوما روی مساله خصوصی سازی و تجارب جهان و ایران کار کردم ، در سالهای میانی دهه نود به گزارشی از بانک جهانی برخورد کردم ، که در آن گزارش تصریح شده بود در سراسر جهان پنجاه وسه اقدام متفاوت تحت عنوان واحد خصوصی سازی توسط بانک جهانی شناخته شده است درحالی که تجربه خصوصی سازی در ایران در سالهای شصت وهشت تا هفتادوپنج یک سناریوی تک گزینه ای بود خود این موضوع ، خیلی خوب نشان می دهد که هیچیک از ضوابط و معیارهای متعارف علمی برای دستیابی به یک سیاست اجرایی راهگشا درباره سیاست خصوصی سازی درایران ، در آن زمان در دستور کار قرار نگرفته بود و طبیعتا از کوزه همان برون تراود که در اوست.با توجه به ساختار غلطی که از ابتدا در باره خصوصی سازی وجود داشت و موفقیت آمیز نبود این سیاست را درپی داشت ، حال فکر می کنید آیا دوباره بر اجرای هرچه دقیقتر خصوصی سازی در ایران تاکید می شود؛ آیا آن ساختار ناصحیح بازبینی شده و به شکلی صحیحتر در دست اجراست یا نه همان روند ساختار غلط گذشته ادامه دارد؛ یک مساله بسیار اساسی که باید به آن توجه کرد این است که خصوصی سازی یک ابزار سیاست گذاری است که دراختیار دولت قرار دارد. بعضی از دوستان با تکیه بر تعصبهای تئوریک یا شیفتگی های غیرمتعارف به رویکردهای نظری خاص ، تلاش می کنند که یک نگاه خشن و قبحی به ابزارهای سیاستگذاری داشته باشند درحالی که این تصور از اساس نادرست است ابزار به خودی خود نه خوب است و نه بد این ما هستیم که برحسب نوع درکی که از شرایط داریم ، نوع هدفی را که درنظر می گیریم و یا نوع رویه هایی که اتخاذ می کنیم ، در نهایت مشخص خواهیم کرد که از این ابزار به صورت کارآمد استفاده خواهد شد یا نه؛ در تمام تجربه های موفق خصوصی سازی ، یک سلسله سازوکارهای مشخصی وجود دارد که هر کس در هر دوره ای ، از آن سازوکارها بدقت استفاده می کند احتمال این که بتواند در این زمینه دستاوردهای مثبتی را ظاهر بکند وجود دارد و اگر این کار را نکنند طبیعتا شکست می خورند در هر صورت هر اتفاقی که بیفتد بازتابی از چگونگی نگاه و اقدام ماست این امر، به هیچ وجه ناظر بر خوبی بالذات یا بدی بالذات سیاست خصوصی سازی نخواهد بود من فکر می کنم درک این مساله یکی از پیش نیازهای طراحی یک رویه کارآمد خصوصی سازی در ایران است مثلا یکی از پیش نیازهای بسیار مهم خصوصی سازی این است که ما یک بخش خصوصی توانمند و علاقه مند به عهده دار شدن مسوولیت ها داشته باشیم یکی از مسائل بسیار شگفت آوری که البته در ایران تعدادش متاسفانه کم نیست این است که در سال 1378 سازمان برنامه و بودجه وقت ، گزارشی درباره ساماندهی شرکتهای دولتی منتشر کرده بود که من به عنوان یک سند رسمی به آن استناد می کنم . در این گزارش ، تصریح شده که بخش خصوصی ایران به دلایل گوناگون انگیزه و توانایی به عهده گرفتن مسوولیت های تولیدی جدی را ندارد لذا نمی دانم چرا همان سازمانی که در یک گزارش کارشناسی خود به این جمع بندی می رسد، با چه منطقی به صورت مستقیم و غیرمستقیم سه فصل از فصول برنامه سوم را به مساله خصوصی سازی اختصاص می دهد؛ پرسش من این است که تا زمانی که این آمادگی ها فراهم نشده و این توانمندی ها و این انگیزه ایجاد نشده است ،رفتن به سمت خصوصی سازی واقعا معنایش چیست ؛ و نسبت آن با اقتضائات و مصالح توسعه ملی چیست ؛ مساله اساسی این است که براساس سرشماری جمعیتی1375 ، از کل شاغلان بخش خصوصی، بالغ بر75 درصد از آنها سطح تحصیلات دیپلم و پایین تر دارند. با توجه به بهره مندی نسبی بسیار بالاتر بخش خصوصی نسبت به بخش دولتی ، این واقعیت یک نکته خیلی زیربنایی را در معرض دید و قضاوت ما قرار می دهد و آن هم این است که نظام پاداش اقتصادی در ایران ، براساس صلاحیت های کافی علمی ، فنی و مهارتی تعریف نشده است ، بخش خصوصی ما می تواند در شرایط کنونی ، درآمدهای خود را به حداکثر برساند بدون این که احساس نیاز به استفاده از دستاوردهای علمی در فرآیند فعالیت های خودش داشته باشد. طبیعی است تا زمانی که چنین اصلاح بنیادی صورت نگرفته است ، بخش خصوصی ما گرایش به سوی فعالیت هایی که ریسک بالایی دارد و زحمت زیادی دارد و حتی بخشی از دستاوردهایش نیز درمیانمدت و بلندمدت ظاهر می شود تمایلی نخواهد داشت منظور این نیست که خصوصی سازی به خودی خود بد باشد ما تا زمانی که شرایط مناسب برای رفتن به سمت یک خصوصی سازی موفق را فراهم نکرده ایم ، اگر به سمت چنین سیاستی برویم ، طبیعتا نام این سیاست را بدنام خواهیم کرد و مساله اصلی این است که ما باید این وجوه را بشناسیم من یک مثال می زنم : در تمام تجربه های موفق خصوصی سازی دنیا که خصوصی سازی برمبنای این پیش فرض صورت می گیرد بخش خصوصی می تواند یک بنگاه معین را به صورت کارآمدتر هم از نظر کیفیت و هم از نظر قیمت اداره کند، برای تحقق آنچه به لحاظ تئوریک مفروض گرفته شده ترتیبات نهادین و همین طور تضمین های کافی گرفته می شود مثلا در تجربه های موفق خصوصی سازی دنیا به طور عمده از سه گروه از کسانی که واحدهای دولتی سابق را تحویل می گیرند تضمین گرفته می شود تضمین درباره سرمایه گذاری به میزان هایی که برآوردهای کارشناسی برنامه ریزان خصوصی سازی معین کرده اند تضمین درباره افزایش نیافتن قیمت و تضمین درباره جذب نیروی کار شاغل ما در سالهای شصت وهشت تا هفتادوپنج هیچ ردی از این تضمین ها هم در فرآیند خصوصی سازی مشاهده نکرده ایم درواقع ، گویی کسانی یک تصوراتی داشته اند که منشا مبنای علمی و تخصصی خاصی هم نداشته است و یک موجی هم در دنیا به صورت مد شایع شده بود ترکیب این دو با همدیگر منجر به اقداماتی شد که برای آن عنوان خصوصی سازی انتخاب شده است؛ ولی این تجربه با آنچه یک طراحی با مضمون توسعه ای برای خصوصی اقتضاء می کند خیلی فاصله دارد بنابراین ، شما با این تعبیر که خصوصی سازی در ایران بیشتر با هدف تامین درآمد برای دولت به وجود آمده نه با هدف کارآمد کردن نظام اقتصادی، موافقید؛یکی از چیزهایی که من فکر می کنم احتیاج به تعمق بسیار دارد این است که هیچ کس تاکنون ادعا نکرده که ما خصوصی سازی می کنیم ، چون کفگیر خزانه دولت به ته دیگ خورده است بلکه همه می گویند ما می خواهیم کارآیی را افزایش بدهیم ، می خواهیم توانمندی های فناوری را افزایش بدهیم درحالی که اقتضائات کارکردی و نهادی این اهدافی که اعلام می شود نه از طریق نهادهای تخصصی مدنی به زیر سوال می رود و حتی اگر پرسیده شود کسی تمایلی به پاسخگویی آن ندارد یکی از اشکالات اساسی تجربه خصوصی سازی در آن دوره این بود که بعد ازاین که سه سال خصوصی سازی درحال شکل گیری بود، اینها تازه به این جمع بندی رسیدند که گویی نیاز به یک همفکری در خصوصی سازی این مساله است سپس سمیناری را با کمک و همکاری بانک جهانی در ایران برپا کردند در آن سمینار، سه مقام رسمی ازطرف ایران به عنوان افتتاح کنندگان سمینار، سخنرانی کردند این افراد عبارت بودند از: وزیر دارایی وقت ، رئیس بانک مرکزی وقت و یکی هم دبیر آن همایش که مسوولیتی در زمینه امر خصوصی سازی در وزارت اقتصاد و دارایی داشت با این که اینها در یک جلسه و تقریبا با یک فاصله زمانی بسیار کوتاهی صحبت کردند اما هرکدام هدفی خاص را که متفاوت از هدفهای دو نفر دیگر بود، به عنوان هدف خصوصی سازی در ایران معرفی کردند حداقل نتیجه ای که از این واقعیت می شود گرفت این است که ما خصوصی سازی را به راه انداختیم درشرایطی که حتی نزدیکترین و موثرترین افراد مسوول ، به تفاهم اولیه درباره هدف این مساله نرسیده بودند وقتی ما هدف را نامعین و مبهم می گذاریم ، همان اتفاقی می افتد که در آن همایش افتاده ؛ یعنی هرکس فرصت و مجال پیدا می کند که براساس تصورات خودش مساله را به پیش ببرد بخش مهمی از تناقض ها و تعارض ها و بدنامی هایی که آن تجربه برجای گذاشت ناظر بر همین بود که حتی به لحاظ مفهومی بر مفهوم خصوصی سازی در میان مجریان اتفاق نظر وجود نداشت این هدف واحد را چگونه باید به وجود بیاوریم ، یعنی دنیا چگونه به این هدف واحد رسیدند و چه راهی را در پیش گرفتند؛ در فلسفه علم و روش شناسی علوم گفته می شود که تعریف ، درواقع محصول متدلوژی پژوهشگر است وقتی بانک جهانی می گوید که پنجاه وسه تعریف متفاوت از خصوصی سازی در جهان ثبت شده ، معنایش این است که این سیاست با پنجاه وسه هدف متفاوت در دستور کار قرار گرفته است این تعیین اهداف هم ، جنبه وارداتی ندارد که بعضی از دوستان فکر کنند چون در یک جایی فلان تعریف شده پس ما هم از آن تعریف استفاده کنیم برحسب نوع درک و شناختی که ما از اقتضائات توسعه ملی داریم ، خصوصی سازی را هدفمند می کنیم و تحقق هر هدفی هم التزامات راهبردی و سیاستی خاص خودش را می طلبد همه اینها، معنایش این است که پس ما باید ماهها، بلکه سالها قبل از این که بخواهیم یک چنین تغییر ساختاری را صورت بدهیم ، با همدیگر بحث، گفتگو و شنود کارشناسی داشته باشیم نه این که اول این کار را شروع کنیم و بعد از چند سال ، بگوییم چون حالا فراغتی حاصل شده بنشینیم درباره خود مساله فکر کنیم من نکته ای را بگویم که به قسمت اول پرسش شما بیشتر مربوط می شود در اولین تجربه خصوصی سازی در دنیا که پس از جنگ جهانی دوم در انگلستان مطرح شد، فاصله زمانی اولین بحثهایی که در سطح محافل دانشگاهی و محافل سیاسی درباره ضرورت این طرح مطرح شد تا زمانی که این سیاست به مرحله اجرا درآمد، چیزی حدود هجده سال بود یعنی اینها همه جوانب مساله را سعی کردند که بسنجند یعنی هم اهداف را شفاف و دقیق تعریف کنند و هم اقتضائات راهبردی و سیاست تحقق آن اهداف را آن تضمین هایی که من عرض کردم ، ناظر به نوع هدف گذاری است که دراین زمینه صورت گرفته است مهم ترین مواردی که در کشورهای صنعتی ، دولت به جمع بندی درباره خصوصی سازی رسیده ، این بوده که تداوم فعالیت بعضی بنگاه های متعلق به بخش عمومی مستلزم سرمایه گذاری های جدی بوده و دولت به دلیل این که زمینه های مهمتری برای سرمایه گذاری در دستور کارش است و سرمایه گذاری درباره این واحدهای معین در اولویت کار دولت قرار نمی گرفته ، لذا به سمت خصوصی سازی رفتند. در فرآیند واگذاری ، چیزی که در مرکز توجهشان بوده ، فرآیندهای کنترلی و تشویقی برای احراز اطمینان و سرمایه گذاری ها بود در گزینه های دیگر، منشا گرایش به سمت خصوصی سازی ، چیزهای دیگری بوده است ؛ مثلا بعضی جاها به کارآیی بنگاه و اصلاح ساختار هزینه بنگاه توجه شده است در آن شرایط مثلا از بنگاه ها تضمین گرفته شده که حق افزایش سود ازطریق افزایش قیمت را ندارند وتضمین هایی از مدیران جدید گرفته شده است تا ازطریق افزایش بازدهی و کاهش ضایعات و افزایش بهره وری بتوانند سود بنگاه را افزایش دهند بنابراین در کلیت آن می توانیم این نکته را بگوییم که خصوصی سازی تحت شرایطی می تواند به کارآمدی موثر نظام اقتصادی در ایران ، منتهی شود اما دستیابی به یک وفاق ملی در این زمینه ، مستلزم شفاف سازی فرآیندهای تخصیص منابع ، تصمیم گیری درباره امر خصوصی سازی است ، که این خود مستلزم رویه های مشارکتی و مجموعه ای از ترتیبات نهادی است که کنترل ها و نظارت های مدنی و تخصصی را بر فرآیند این اقدام امکان پذیر کند اگر این تدابیر و تمهیدات و این تعهد وجود داشته باشد، قطعا انتخاب های ما دقیق خواهد بود و احتمال موفقیت ما در امر خصوصی سازی هم افزایش خواهد یافت اما تا زمانیکه با هر توجیهی این رویه ها در دستور کار قرار نگرفته باشد خصوصی سازی در ایران با موفقیت همراه نخواهد بود.