منابع و درآمدهای ارزی پاشنه آشیل بودجه است

جام‌جم در گفت‌و‌گویی با دکتر مهدی غضنفری، وزیر اسبق صمت که در دوران وزارت او تحریم‌های اولیه بر اقتصاد ایران تحمیل شد به بررسی لایحه‌ بودجه 1400 و نقش تحریم‌ها بر افزایش قیمت کالا و خدمات در یک‌سال اخیر پرداخته ‌است.

ابتدا اگر ممکن است یک تحلیل کلی از لوایح بودجه سالانه در اقتصاد ایران ارائه فرمایید.

بودجه‌های سالانه ما از دو بعد کارایی و اثر بخشی قابل نقد و بررسی است. کارایی یعنی این‌که تحقق منابعی که در بودجه از آنها با عنوان منابع درآمدی یاد می‌کنیم با چه اطمینانی حاصل شده و تأمین این منابع چه آثار و تبعاتی به دنبال دارد؟ به عنوان مثال فرض کنید ما در بودجه خواهان افزایش درآمدهای مالیاتی هستیم اما فعالان اقتصادی که بخشی از مالیات دهندگان هستند در آن سال در فروش کالا و خدمات خود موفق نباشند. در این حالت ممکن است نتوان با اطمینان گفت این درآمدها حتما حاصل می‌شود. حالا هر قدر احتمال برآورده شدن منابع پیش بینی شده در بودجه کمتر باشد به این معناست که ریسک تحقق آن افزایش خواهد یافت. پس یکی از ابعاد بررسی بودجه‌های سالانه، موضوع کارایی بودجه است، یعنی تحقق اعداد و ارقام موجود در بودجه چقدر دست یافتنی است؟ هرقدر اعداد و ارقام دست یافتنی‌تر باشد، بودجه نیز کارایی بیشتری خواهد داشت. موضوع بعدی که در ایران خیلی درباره آن کم بحث می‌شود، اثر بخشی بودجه است. به عنوان مثال، شما فرض کنید در لایحه‌بودجه 1400 حدود 841 هزار میلیارد تومان بودجه بخش عمومی است که بیشتر مردم و حتی کارشناسان بودجه را به این بخش می‌شناسند. در حالی که یک عدد بزرگ‌تری برای شرکت‌های دولتی وجود دارد که وقتی با 841 هزار میلیارد تومان جمع می‌شود ،کل سقف بودجه را تشکیل می‌دهد. اجازه دهید در ادامه گفت‌وگو به جای عبارت هزار میلیارد تومان از عبارت همت استفاده کنیم. اگر بودجه 841 همتی را با دلار 4200 تومانی در نظر بگیریم، این بودجه تقریبا 200 میلیارد دلار می‌شود، یعنی قرار است در سال 1400 حدود 200 میلیارد دلار برای کشور در بخش بودجه عمومی هزینه شود. اثربخشی بودجه که ابتدا در کنار کارایی به آن اشاره کردم به این معناست که واقعا بعد از گذشت یک‌سال و هزینه شدن چنین رقمی، آیا چهره کشور متناسب با این 200 میلیارد دلار در راستای از بین رفتن فقر و افزایش رشد اقتصادی تغییر کرده‌است؟ یعنی با این ارقامی که طی سال‌های مختلف باعنوان بودجه صرف شده، کشور چه‌قدر به سمت آبادانی رفته و احساس رفاه در میان مردم وجود دارد؟ هر قدر این احساس بیشتر شود، می‌توان بودجه را اثر بخش‌تر دانست. یعنی در گام اول باید دید بودجه و تحقق منابع آن چقدر ریسک دارند؟ چون ممکن است این منابع هیچ ریسکی نداشته‌باشد و ما بتوانیم آن را به راحتی تأمین کنیم اما بعد دوم این است که هزینه کرد این منابع می‌تواند تا چه حد به افزایش رفاه عمومی و کاهش فقر منجر شود؟

یکی از موضوعاتی که طی سال‌های اخیر همواره از آن به عنوان بخش مبهم و اصطلاحا اتاق تاریک بودجه یاد می‌شود، بودجه شرکت‌های دولتی است. متاسفانه عدم بررسی بودجه این بخش در لایحه ‌بودجه سال 1400 نیز به روشنی دیده می‌شود. درباره فرآیند درآمدزایی و هزینه کرد این شرکت‌ها بفرمایید.

در لوایح بودجه، بحث بودجه شرکت‌های دولتی همواره در سایه قرار داشته‌است. بودجه‌ای که حدود 1561 همت پیش بینی شده‌است. شرکت‌های دولتی ممکن است از درآمدهای خودشان درآمد داشته‌باشند و از همین درآمدها هزینه کنند یکی از سوالاتی که همیشه در لایحه‌بودجه مطرح است این‌که شرکت‌های دولتی تا چه حدی می‌توانند به بودجه کشور کمک کنند. اگر قرار است درآمدهای اینها صرف هزینه‌هایشان شود آیا بهتر نیست این شرکت‌ها تعطیل شوند؟ یکی از حوزه‌هایی که باید مجلس به آن ورود کند این است که شرکت‌های ناکارآمد کدام شرکت‌ها هستند. چرا یک شرکت دولتی که دارایی‌های ثابتش عدد بزرگی است باید سود اندکی در پایان سال داشته‌باشد طوری که گاهی اوقات سود آنها حدود 2 درصد دارایی‌های ثابت آنهاست، پس یکی از محل‌هایی که مجلس باید به آن ورود کند بودجه شرکت‌های دولتی است که با توجه به دارایی‌های ثابتی که این شرکت‌ها دارند متاسفانه عموما سودهای بسیار کمی می‌دهند حالا ممکن است به کارکنان خودشان حقوق‌های خوبی بدهند اما سود کمی می‌دهند. شاید اگر آن شرکت همان دارایی‌ها را به فروش برساند و آن را در بانک بگذارد سودبانکی دریافتی خیلی بیشتر از سود سالانه‌ای باشد که آن شرکت کسب می‌کند. برخی از این شرکت‌ها نیز ضرر می‌دهند و صرفا سعی می‌کنند ضررهای خود را پوشش دهند. یکی از حوزه‌هایی که انتظار می‌رود به صورت جدی به لحاظ کارایی مورد بررسی قرار گیرند شرکت‌های دولتی است. این شرکت‌ها عموما حساب‌های شفافی نداشته و حقوق‌ها و هزینه‌هایشان شفاف نیست و خیلی از اتفاقات اقتصادی ناسالم نیز آنجا رخ می‌دهد.

به نظرتان درآمدهای مالیاتی پیش بینی شده در لایحه‌بودجه محقق خواهد شد؟

درآمدهای مالیاتی در لایحه‌بودجه 1400 حدود 247همت پیش بینی شده‌است که رشدی حدود 29 درصد داشته‌است. طبیعتا شرکت‌هایی که باید مالیات دهند در صورتی که افزایش درآمد داشته‌باشند و رشد اقتصادی در کشور باشد می‌توان از آنها انتظار داشت درآمدهای مالیاتی نیز افزایش داشته‌باشد اما اگر برای رشد اقتصادی شرکت‌ها برنامه‌ای نداشته‌باشیم ممکن است افزایش مالیات‌ها صرفا متوجه طبقه کارمند شود و اگر این طور باشد معمولا عددی که در بودجه پیش‌بینی می‌شود محقق نخواهدشد. پس یکی از منابع پیش‌بینی شده که می‌تواند دارای ریسک باشد درآمدهای مالیاتی است اما فرار مالیاتی یا وضعیت رشد اقتصادی اجازه تحقق آن را نخواهد داد.

علاوه بر درآمدهای مالیاتی، محل درآمدی دیگری که در لایحه‌بودجه 1400 پیش‌بینی شده فروش نفت است. درآمدهای نفتی از چند بابت دارای ریسک است. اگرچه قیمت هر بشکه نفت در بودجه1400 حدود 40دلار پیش‌بینی شده که نسبت به 50دلار سال جاری دست یافتنی‌تر است اما علاوه بر قیمت نفت موضوع نرخ تسعیر ارز هم بسیار مهم است. اگر همین 645هزار بشکه‌نفت را که قرار است به صورت مستقیم صادر کنیم با قیمت 40دلار در نظر بگیریم، چیزی حدود 10میلیارد دلار درآمد ارزی از این طریق خواهیم‌داشت که درآمد بسیار کمی است؛ لذا یکی از پاشنه آشیل‌های بودجه ما در سال 1400 این است که منابع ارزی و درآمدهای ارزی‌مان محدود هستند و اگر این درآمد برای واردات کالاهای اساسی تخصیص یابد تقریبا معادل کالاهای اساسی است. از طرفی اگر درآمدهای ارزی کشور محدود باشد، قیمت ارز به ناچار افزایش خواهدیافت. لذا نیازمندیم کنار برنامه بودجه، یک برنامه دیگر تحت عنوان مصارف ارزی سالانه داشته‌باشیم تا بدانیم کل واردات کشور و کل نیازهای ارزی کشور چند میلیارد دلار است؛ چون طی سال‌های مختلف عددهای متفاوتی داشته‌ایم. به همین دلیلی بودجه باید یک پیوند ارزی داشته‌باشد، تحقق این امر نیازمند این است که ما با صادرکنندگان غیرنفتی تعامل خیلی خوبی داشته‌باشیم که آنها می‌توانند چقدر صادرات و ارزآوری داشته‌باشند. اگر چنین پیوست ارزی نداشته‌باشیم، نرخ تسعیر ارز نیز دچار چالش می‌شود که آیا نرخ تسعیر ارز را 4000 تومان یا 11 هزار تومان یا بالاتر و پایین‌تر در نظر بگیریم. از آنجا که چنین نرخ تسعیر ارزی مشخص نیست، تبدیل درآمدهای نفتی به ریال یکی از چالش‌های بودجه در کشور ماست که امسال به یکی از بحث‌های بزرگ تبدیل شده‌است. اگر چه دولت نرخ تسعیرارز را در بودجه مشخص می‌کند اما این نرخ تسعیر واقعی نیست نرخ تسعیر واقعی به این مربوط است که چقدر ارز در بازار وجود داشته‌باشد در حالی که اگر چنین پیوستی وجود نداشته‌باشد ممکن است شما بگویید 10هزار تومان یا 4000تومان اما دلار در بازار آزاد قیمت خودش را خواهدداشت.

رهبر معظم انقلاب در سال 97 موضوع اصلاح ساختار بودجه را مطرح و از دولت و مجلس خواستند این موضوع را در اولویت کاری خود قرار دهند؛ اما متاسفانه تا کنون در این زمینه اتفاقی رخ نداده‌است. به نظرتان اصلاح ساختاری در بودجه 1400 دیده می‌شود؟

اجازه دهید کمی صریح‌تر سخن بگویم. باید ابتدا به موضوع حکمرانی بازگشته و آن را با هم مرور کنیم. رهبر انقلاب چند سال پیش دستوری دادند که باید ظرف چهار ماه ساختار بودجه اصلاح شود و بودجه با ساختار اصلاح‌شده به مجلس ارائه شود. اما نه آن سال و نه در سال‌های بعد نه تنها ساختار بودجه اصلاح نمی‌شود بلکه هیچ مقامی در این کشور به این امر خرده هم نمی‌گیرد که دستور رهبر معظم انقلاب روی زمین مانده‌است. متاسفانه این دستور همچنان اجرا نشده‌است. البته در کمیسیون اقتصادی مجلس بحث‌های بسیار زیادی صورت گرفت و در بخشی از دولت هم گفت‌وگوهای زیادی درباره آن انجام شد اما چیزی که الان تحت عنوان لایحه روی میز مجلس است نه تنها فاقد هرگونه اصلاح ساختاری است بلکه صرفا یک کپی‌برداری از بودجه‌ای است که هر سال به مجلس ارائه می‌شود و صرفا اعداد 20 تا 30درصد افزایش پیدا کرده و اعداد حجیم شده‌است؛ اما چیزی به نام اصلاح ساختار بودجه در آن وجود ندارد. اجازه بدهید به بحث‌های قبلی برگردم، منظور از اصلاح ساختار بودجه چیست؟ ما 1561 همت(هزار میلیارد تومان) در لایحه بودجه 1400 به عنوان بودجه شرکت‌های دولتی داریم که در مقابل آن بودجه‌عمومی دولت نیز 841 همت است. بودجه شرکت‌های دولتی تقریبا دوبرابر بودجه عمومی است. بودجه‌ای که قرار است امورات کشور و مردم با آن اداره شود. سقف بودجه یعنی مجموع بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی نیز 2437 همت است. یکی از مسائل این است که چرا این اعداد و ارقام بزرگ هیچ ارزش افزوده و فایده ای برای کشور به همراه ندارد؟ در دولت آقای روحانی با توجه به عملکرد سازمان خصوصی سازی ما به نقطه‌ای رسیدیم که اصلا پشیمان شدیم شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی واگذار شوند. یعنی گفتیم ما را به همان دولتی بودن برگردانید. اگر تصویر اعداد را در بودجه فقط اصلاح کنیم اما سازمان خصوصی‌سازی در عملکرد انحراف داشته‌باشد بودجه اصلاح نشده‌است. اجازه بدهید برای فهم بهتر این موضوع یک مثال ساده بزنم. فرض کنید پدر خانواده اول هر سال به بچه‌ها می‌گوید شما چه انتظاری از من دارید؟ یکی از فرزندان می‌گوید من یک دوچرخه و یکی دیگر از فرزندان خانواده می‌گوید من یک لپ‌تاپ می‌خواهم. مادر خانواده هم می‌گوید می‌خواهم طی سال جدید چند مهمانی برگزار کنم و... وقتی همه این هزینه‌ها با هم جمع‌آوری شد یک عددی می‌شود. در مرحله بعد سراغ این می‌رویم که این منابع را باید از کجا تامین کنیم؟ یک زمانی پدر خانواده یک کارمند رده بالا با درآمد بالاست که طبیعتا می‌تواند به نیازهای همه اعضای خانواده پاسخ دهد؛ اما یک زمانی است که پدر خانواده آنقدر درآمد ندارد بلکه می‌گوید از یکی از اقوام یا همسایگان قرض می‌گیریم.

یکی از راه‌ها این است که نیازهای اعضای خانواده را مجدد بررسی کنیم و ببینیم باید چند درصد از این نیازها حتما تامین شود؛ در‌واقع پدر خانواده باید در نیازها و هزینه‌ها تعدیل ایجاد کند. راه دیگر این است که یکی از فرزندان خانواده به پدر می‌گوید مقداری از منابع را در اختیار من بگذار تا فعالیت اقتصادی انجام دهم و سود خوبی از این فعالیت کسب کنم تا بخشی از نیازهای خانواده از این طریق تامین شود. حالا فرض کنید پدر خانواده در سال‌های گذشته این کار را کرده اما پسر خانواده هرسال نه تنها سودی ایجاد نکرده بلکه با ضرر و زیان مواجه شده است. شرکت‌های دولتی در اینجا همان پسر خانواده هستند. پس تا زمانی که رفتار شرکت‌های دولتی تغییر نکند اصلاح ساختار بودجه‌ای نیز رخ نداده است. شما باید بررسی کنید چرا پسر خانواده به نام درآمد‌زایی منابع خانواده را گرفته اما نه تنها درآمدزایی نداشته بلکه خانواده را متضرر کرده است. برای اصلاح ساختار بودجه نباید این اعداد را ریز یا درشت کنیم بلکه باید هم رفتار پسر خانواده را که می‌گفت درآمدزایی می‌کنم اما این کار را نکرد تغییر داد و هم باید انتظاری را که فرزند دیگر خانواده دارد که در سال آینده باید لپ‌تاپ یا دوچرخه برایش خریده شود اصلاح کرد. باید دنبال این باشیم که ارز بیشتری وارد کشور شود تا از این طریق نرخ ارز بالا نرود وگرنه اگر بخواهیم با ایجاد محدودیت در بازار ارز نرخ آن را کنترل کنیم این در جای دیگری - یعنی نرخ ارز در بازار آزاد- خودش را نشان می‌دهد. در واقع اگر اصلاح ساختاری را محدود به این کاغذ‌ها یعنی لایحه بودجه کنیم و در فضای اقتصادی تحرک اقتصادی لازم را ایجاد نکنیم، اصلاح ساختار بودجه صورت نخواهد گرفت.

شما در شرایط حساس اوایل دهه 90 در راس وزارتخانه صنعت‌، معدن و تجارت قرار داشتید. طبیعتا در این حوزه تجربه بسیار بالایی دارید ضمن این‌که بخشی از دور‌زدن تحریم‌ها در آن مقطع بر‌عهده وزارتخانه متبوع شما بود. تحلیل‌تان از آشفتگی بازار و افزایش قیمت‌ها و نقش تحریم‌ها در این نابسامانی به‌خصوص در ماه‌های اخیر چیست؟

ما در این ماه‌ها چند نوع افزایش قیمت داشته‌ایم. بنابراین ابتدا اجازه دهید این افزایش قیمت‌ها از هم تفکیک شده و نام مشخصی روی این افزایش قیمت‌ها بگذاریم. یکی از آنها، افزایش قیمت هیجانی بوده که درباره مرغ، تخم‌مرغ، روغن و... داشته‌ایم که یک افزایش جهشی بود و مدتی مردم را در صف نگه داشت و دوباره به حالت قبل برگشت. یک افزایش قیمت نیز ناشی از تورم داریم که این افزایش قیمت پایدار می‌ماند یعنی دیگر به قیمت قبل بازنمی‌گردد. موضوع بعدی هم گرانفروشی است. این سه نوع افزایش قیمت گاهی با هم خلط می‌شود. وقتی قیمت ارز بالا می‌رود تمام کالاهایی که اصطلاحا تجارت‌پذیر است به‌تدریج و متناسب با افزایش نرخ ارز گران می‌شود. افزایش متناسب با نرخ ارز هم به این دلیل است که یا ورودی‌های این کالاها ارزی است یا این‌که کالاهایی است که قدرت فروش در خارج از ایران را دارد، برای مثال ممکن است بگویید کالایی مثل پسته هم کود و هم آب مورد نیاز آن داخلی و تمام هزینه‌های تولید آن ریالی است و اصلا ارتباطی به ارز ندارد اما چون این کالا قابلیت صادرات دارد پس این کالا به‌تدریج خودش را با نرخ ارز تعدیل می‌کند. لذا وقتی قیمت ارز افزایش پیدا می‌کند قیمت برخی از کالاها مانند طلا، موبایل‌، خودروی خارجی و... فورا و برخی از کالاها با یک فاصله زمانی و برخی دیگر از کالاها با یک فاصله زمانی بیشتر افزایش یافته و خودشان را با این موضوع تنظیم می‌کند. البته افزایش نرخ ارز هم دلایلی دارد که بخشی از این افزایش قیمت ناشی از تحریم‌ها و بخش مهم‌تری ناشی از سوء‌مدیریت است.

افزایش قیمت کالاهایی مانند مرغ، تخم‌مرغ، روغن و... که در هفته‌های اخیر شاهد آن بودیم، واقعا ارتباطی به تحریم‌ها دارد؟

افزایش قیمت‌های هیجانی که در ماه‌های اخیر در برخی از کالاها شاهد آن بودیم و اتفاقا جو روانی سنگینی را در جامعه ایجاد کرد اصلا به تحریم‌ها ربطی نداشت و ندارد. تحریم‌ها می‌خواست سه کار را با اقتصاد ایران انجام دهد. کار اول این بود که مانع خرید و فروش کالا شود، یعنی بنگاه خارجی به طرف ایرانی بگوید حتی اگر 10 برابر پول کالا را هم بدهی به شما کالا نمی‌فروشم. کار دوم این بود که بانک‌ها جابه‌جایی پول ما را انجام ندهند، طرف فروشنده است اما بانک پول را جا‌به‌جا نمی‌کند. کار سوم این بود که سیستم حمل‌و‌نقل بین‌المللی این کالاها را جابه‌جا نکند یعنی ما کالا را خریداری کرده و از طرق مختلف پول آن را هم پرداخت کردیم اما سیستم حمل‌و‌نقل بین‌المللی این کار را انجام نمی‌دهد. حالا در نظر بگیرید وقتی کنجاله و نهاده‌های دامی با عبور از هر سه مانع موجود به گمرک کشور می‌آید اما ما اجازه ترخیص به آن نمی‌دهیم این موضوع قطعا هیچ ارتباطی با تحریم‌ها ندارد و کاملا به تصمیمات داخلی مربوط است. اگر به تحریم‌ها ربط داشت اصولا این کنجاله و نهاده‌ها نباید به گمرک ما می‌رسید. اما در کمال تعجب می‌بینيم از سه فشار و مانع اصلی که تحریم‌ها می‌خواستند بر سر راه ورود کالا به کشور ایجاد کنند گذر کرده اما در گمرک ایران به‌دلیل ناهماهنگی‌های موجود گرفتار شده و ترخیص نمی‌شود. خب در اینجا مرغدار جوجه‌ریزی نمی‌کند و قیمت آن به صورت جهشی افزایش می‌یابد که از التهاب و هیجانی شدن بازار ایجاد می‌شود و ریشه در تصمیمات داخلی دارد و اصلا ربطی به تحریم‌ها ندارد. درباره افزایش قیمت ارز که منجر به افزایش قیمت کالا‌ها می‌شود نیز دو حالت وجود دارد؛ زمانی است که ارز نمی‌تواند وارد کشور شود خب به‌طور طبیعی در این حالت تحریم‌ها مقصر هستند اما یک زمانی است که صادر‌کنندگان اگر تسهیلات و انگیزه‌های کافی برایشان ایجاد کنید ارزشان را داخل کشور می‌آورند این بر‌عهده بانک مرکزی است که سیاست‌های دوران تحریمی را به‌گونه‌ای تسهیل کند که صادر‌کننده به ورود ارز به داخل کشور تشویق شود. اما متاسفانه برخورد قهری با صادرکنندگان از آن سیاست‌های اشتباهی است که می‌تواند تبعات بسیار بدی داشته باشد. افزایش نرخ ارز تحت تاثیر این سیاست‌ها ناشی از تحریم‌ها نیست بلکه به این خاطر است که ما می‌خواهیم پیمان‌ سپاری ارزی را احیا کنیم، در حالی‌که صادرکنندگان نه امروز بلکه در هیچ دولتی زیر بار این موضوع نرفته‌اند. در واقع باید گفت سیاستی که در شرایط تحریمی طرف صادرکنندگان را نگیرد، خودزنی است. در حالی که به‌شدت نیاز داریم صادر‌کننده، ارز خود را وارد بازار کند، مانع ایجاد می‌کنیم. وقتی تعداد این مانع‌ها زیاد شود یا صادرات کلا قطع یا آن ارز زیرزمینی می‌شود و این مسائل منجر به برنده شدن تحریم‌ها می‌شود. ما در واقع یاران به‌درد بخوری در شرایط تحریمی داریم که قدر آنها را نمی‌دانیم و به اندک کج‌سلیقگی که از آنها می‌بینیم یا در ما وجود دارد آسیب می‌بینیم. آنها صادر‌کنندگانند و در واقع صادر‌کنندگان، افسران مبارزه با میدان تحریم هستند.

میثم مهرپور - دبیر گروه اقتصاد / روزنامه جام جم