FATF، راست‌ها و دروغ‌ها

تصورات نادرست

شاید مهم‌ترین گزاره آزاردهنده در چند ماه اخیر عدم اطلاع جدی و ضعف دانش فنی مدافعان این برنامه باشد؛ ضعف فنی‌ای که از ناتوانی نماینده محترم مجلس که مدافعان این طرح بودند در تلفظ نام FATF آغاز می‌شد و حتی به عدم آگاهی افراد از محتوای اسناد FATF و این‌که دقیقاً چه چیزی مورد اعتراض مخالفان FATF است هم می‌رسید.

مکرراً در فرمایشات مدافعان برنامه اجرایی FATF اصطلاحاتی مثل قانون جهانی، کنوانسیون عمومی و مانند آن در توضیح این برنامه اجرایی گفته می‌شد که همگی نشان‌دهنده عدم‌وقت‌گذاری نمایندگان محترم برای مطالعه در این زمینه بوده است. حتی در سخنرانی ضبط‌شده دکتر فرهاد نیلی نماینده ایران در بانک جهانی از FATF به عنوان یک سازمان در روابط بین بانکی نام برده شده است که مطلقاً صحیح نمی‌باشد.

FATF یک نهاد بین‌الدولی مشاوره‌ای صرفاً در حوزه ریسک پول‌شویی است که بعدها حوزه ریسک تأمین مالی تروریسم و اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی را هم به حوزه خود افزوده است. نتایج گزارش‌دهی FATF درباره ایران اثر یکسانی بر روابط بانکی همه کشورهای دنیا با ایران ندارد و بسته به کشور و سازوکار توافق‌شده برای شناخت ذینفع واقعی این اثر می‌تواند بسیار زیاد یا بسیار کم باشد.

5 لایه FATF

برخلاف تصور سیاسیون مدافع برنامه اجرایی FATF مساله روابط بین ایران و FATF به اجرای یک استاندارد بین‌المللی جهان‌روا برنمی‌گردد. توضیح آنکه اسناد FATF پنج لایه دارد؛ نخست لایه استاندارد 2012 که همان توصیه‌های 40 گانه است و همانی است که بانک مرکزی ایران ترجمه آن را منتشر کرد و این تلقی را فراهم آورد که مخالفان برنامه اجرایی FATF در حال مخالفت با این توصیه‌ها هستند حال آن که این استانداردها به خودی خود فاقد اثر اجرایی هستند و در سلسله مراتب اسناد کلی‌ترین و غیراجرایی‌ترین مرتبه را دارند.

لایه دوم تفاسیر است که به عنوان یک ادامه بر استانداردها در سال 2012 الصاق شده است و البته طی این سال‌ها بارها دستخوش تغییر شده است.

لایه سوم روش‌شناسی FATF برای تعیین ریسک پولشویی است که در سندی جداگانه مورد تأیید قرار گرفته است و نحوه رتبه‌بندی و گزارش‌گیری و ایجاد ارزیابی‌های دوجانبه را مشخص می‌کند.

لایه چهارم گزارش‌های دوجانبه است که بین هر کشور (به صورت جداگانه و بدون ارتباط با چارچوب سایر کشورها) برای ارزیابی ریسک‌های پولشویی، تأمین مالی تروریسم و اشاعه ایجاد می‌شود.

لایه پنجم برنامه اجرایی است که بین هر کشور دارای ریسک که اسم آن در بیانیه عمومی مجمع FATF آمده باشد و اداره کشورهای دارای ریسک بالا ذیل دفتر مدیریت FATF تدوین می‌شود تا در طی یک فرآیند گام به گام ساختار کنترل ریسک پول‌شویی را در آن کشور اصلاح کند و سپس این اصلاحات را با همکاری عضو یا گروه ارزیاب، ارزیابی نماید. این لایه پنجم مهم‌ترین لایه اسناد FATF است که ماهیت کاملاً اجرایی دارد و بسیاری از وجوه مالیه حکمرانی یک کشور را به جبر یا اختیار تغییر شکل می‌دهد.

حقایق تلخ از تعهدات محرمانه

ایران ابتدا به عنوان یک کشور قرار گرفته در لیست سیاه در بیانیه‌های مجمع FATF هدف اقدامات متقابل FATF قرار گرفت (هشدارهای دوره‌ای توسط FATF که به اعضا درباره ریسک بالای پول‌شویی در انتقالات مالی با کشور هدف هشدار می‌دهد) و بعدتر به ازای تعلیق این اقدامات متقابل وارد تدوین یک برنامه اجرایی با FATF شد. برنامه اجرایی حاصل یکی از سخت‌گیرانه‌ترین و تلخ‌ترین برنامه‌های اجرایی FATF تا آن زمان بود. آنچه مخالفان برنامه FATF به آن ایراد دارند همین برنامه اجرایی است و نه مبارزه با پول‌شویی، نه مبارزه با تروریسم و نه حتی تعامل با FATF مورد مخالفت این گروه نیست. علت عدم اطلاع نمایندگان محترم از این حقایق تا حد زیادی ناشی از محرمانه نگه داشتن برنامه اجرایی FATF توسط وزارت اقتصاد و بانک مرکزی بود هرچند که بندهای مهم باقیمانده آن بعد از دو سال در آخرین بیانیه FATF علنی شد.

ابزار برنده تحریم‌ها

باز برخلاف بیانات نمایندگان محترمی که به دلیل ضعف دانش تصور می‌کنند اجرای برنامه اجرایی FATF برای اقتصاد ایران مفید است و لابد کسانی تنها به علت عدم امکان کمک مالی به حزب‌ا... لبنان و حماس با آن مخالف هستند، به لحاظ فنی این موارد بخش بسیار کوچکی از نگرانی‌ها درباره FATF را توضیح می‌دهد.

مهم‌ترین و جدی‌ترین مشکل برنامه اجرایی FATF سخت‌گیری آن درباره شناخت ذینفع نهایی است. برنامه اجرایی FATF از واحد اطلاعات مالی (FIU) مستقر در وزارت اقتصاد می‌خواهد که مستقلاً به گزارش‌دهی در موارد مورد تقاضای FIU های خارجی درباره تراکنش‌های مورد پرسش طرف خارجی بپردازد به نحوی که دسترسی به ذینفع نهایی هر تراکنش برای طرف خارجی مقدور باشد. به بیان دیگر FATF هرگز خود مستقلاً به گزارش‌گیری اقدام نمی‌کند اما یک رژیم حقوقی انتقال اطلاعات فراهم می‌آورد.

در شرایطی که تحریم‌های آمریکا توسعه‌یافته و امکان تبدیل شدن از تحریم‌های موضوعی به تحریم‌های مصداقی را بیش از هر زمان دیگری دارا است ایجاد چنین زیرساخت قوی‌ای برای گزارش‌گیری از تراکنش‌های ریالی در کنار ساختار گزارش‌دهی سوئیفت روی تراکنش‌های ارزی عملاً به معنای بسیار گزنده کردن تحریم‌های آمریکاست.

داخلی شدن تحریم‌ها

از طرف دیگر در تحریم‌های مصداقی طرف‌های تجاری مالی داخلی از آنجا که می‌دانند طرف آمریکایی از طریق ذره‌بین گزارش دهی FIU امکان اطلاع از تراکنش‌های آنها با اعضای ایرانی فهرست تحریم‌های امریکا را دارد خود داوطلبانه از خدمات‌دهی به این نهادها (که بخش‌های مهمی از قوه مجریه و سایر نهادها را شامل می‌شوند) استنکاف خواهند کرد که به نوعی داخلی شدن تحریم‌ها را به همراه دارد.

اگرچه در اصلاح قانون مبارزه با پولشویی تا حد زیادی سعی شده این نقیصه جبران شود اما اولاً به هر حال مساله خواست‌های برنامه اجرایی روشن است و هم در اجرا و سطح آیین‌نامه ریسک‌های برشمرده شده در سطور پیشین باقی است.

مشکل دوم به گام‌های مرتبط با تأمین مالی تروریسم و تعیین مصداق تروریسم است. وقتی درباره تفاوت مصادیق تروریسم سخن می‌گوییم نگرانی صرفاً مربوط به گروه‌های مقاومت نیست و به طریق اولی این ریسک درباره نهادهای رسمی و قانونی داخل ایران هم وجود دارد. برنامه اجرایی به صراحت خواستار تغییر قانون داخلی مبارزه با تأمین مالی تروریسم شده است به نحوی که استثناهای مربوط به گروه‌های آزادی‌بخش یا مانند آن باقی نماند. از طرف دیگر در بند 6 از کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم (که حضور در آن خواست برنامه اجرایی است و بررسی آن دو ماه به تأخیر افتاد) به صراحت حق تحفظ به دلایل نژادی، مذهبی و مانند آن از اعضا گرفته شده است. از طرف دیگر برنامه اجرایی به صراحت خواستار پیروی ایران از مصادیق تروریسم در قطعنامه‌های سازمان ملل و مبارزه با تأمین مالی آن شده که اگرچه اکنون صرفاً شامل القاعده، طالبان و داعش است ولی درباره آینده آن و شمول بر موارد جدید نمی‌توان مطمئن بود. وقتی بدانیم که سازمان صنایع دفاع ایران (البته به دلایل غیرتروریستی) اکنون تحت تحریم سازمان ملل است متوجه می‌شویم که این فهرست در آینده به راحتی ممکن است شامل نهادهای رسمی و قانونی داخل ایران هم بشود.

ممکن است اظهار شود هر زمان که مصداقی خلاف حق حاکمیت ایران توسط سازمان ملل معرفی شد ایران به راحتی می‌تواند از کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم خارج خواهد شد. شایان ذکر است به صراحت کنوانسیون از زمان تقاضا برای خروج، صرفاً بعد از گذشت یک سال خروج نافذ خواهد بود.

باز ممکن است گفته شود به هر حال ایران به عنوان یک حاکمیت قواعد ذیل این کنوانسیون را در مواردی که صلاح نداند اجرا نمی‌کند. پاسخ آن است که نگرانی اول درباره اجرا یا عدم اجرای ایران نیست بلکه حضور در کنوانسیون و ملاک قرار گرفتن تعهدات ایران در این زمینه یک مستمسک حقوقی عالی برای شکایت از ایران و آغاز دور جدیدی از تحریم‌هاست. (شبیه به آنچه در مسئله NPT برای ایران رخ داد)

این نگرانی که در صورت عدم اجرای برنامه اجرایی ایران به وضعیت اقدامات متقابل بر خواهد گشت و این موضوع مشکلاتی را برای انتقالات مالی ایران فراهم می‌کند (نه به تنهایی بلکه در کنار تحریم، فشارهای آمریکا و مانند آن) البته نگرانی صحیحی است ولی در این باره چند مسئله اصلی وجود دارد:

اولاً برنامه اجرایی FATF به عنوان یک سند فوق‌العاده الزام‌آور (با تعهداتی سنگین‌تر از برجام) صرفاً به امضای وزیر اقتصاد وقت آقای دکتر طیب نیا رسیده است و عملاً بدون تأیید مجلس و شورای نگهبان و برخلاف قانونی اساسی 37 بندان اجرایی شده است و از این بابت این سند ذاتاً خلاف قانون اساسی و غیر الزام‌آور برای ایران است.

ثانیاً این سند در زمان حضور آمریکا رد برجام تهیه‌شده است و اکنون که به زودی تعداد اعضای ایرانی لیست تحریم آمریکا سه برابر خواهد شد ترکیب اجرای قواعد سخت‌گیرانه آن در حوزه شناخت ذینفع نهایی با تحریم‌های جدید عملاً اقتصاد ایران را قفل خواهد کرد. هر دوی این حقایق به ما می‌گوید که خواسته ایران در دور جدید باید بازمذاکره روی برنامه اجرایی FATF باشد. آیا می‌توان پیش از این باز مذاکره از بازگشت ایران به وضعیت اقدامات متقابل جلوگیری کرد؟ این سؤال بسته به نحوه عملکرد تیم وزارت خارجه و بانک مرکزی دارد. در شرایطی که اقدام فعالی توسط این دو نهاد انجام نشود عملاً بازگشت اقدامات متقابل از ذهن دور نیست؛ اما در طرف دیگر نحوه رأی‌گیری در مجمع عمومی و ترکیب مجمع و ترکیب تیم ارزیاب ایران راه‌های مختلفی برای خرید زمان برای باز مذاکره (برعکس روش پر از عجله و محرمانه توافق روی برنامه اجرایی فعلی) پیش پای مذاکره‌کنندگان ایرانی می‌گذارد که می‌تواند هر دو خواسته ظاهراً متناقض ایران (عدم بازگشت مجدد به وضعیت اقدام متقابل و باز مذاکره روی برنامه اجرایی) را محقق کند.

دکتر مجید شاکری

عضو هیات علمی اندیشکده مبنا