تسهیلات مجلس برای شکل​گیری احزاب

هرچند صاحب‌نظران، علاوه بر خلاءهای قانونی در فعالیت احزاب، مشکلات فرهنگی، تاریخی و سیاسی را دلیل شکل‌ نگرفتن احزاب بادوام در کشور می‌دانند، اما این طرح که شامل سازوکار جدیدی برای صدور پروانه احزاب، شرایط انحلال گروه‌های سیاسی، شرایط کمک مالی دولت به احزاب، امتیازات ویژه دولت و صداوسیما برای نامزدهای احزاب و سازوکار تازه شورای نگهبان برای تائید صلاحیت نامزدهای احزاب است، می‌تواند گامی در مسیر نهادینه شدن احزاب در کشور و فاصله گرفتن تحزب از رفتارهای باندی و محفلی به‌شمار رود.

نمایندگان امضاکننده این طرح که می‌خواهند پس از 33سال، قانون احزاب را مورد بازنگری قرار دهند، در مقدمه طرح خود شکل‌ نگرفتن احزاب اثرگذار را عامل تضعیف موقعیت مجلس و شوراهای اسلامی شهر و روستا دانسته و به‌ این ترتیب تلاش کرده‌اند تا از طریق سامان دادن به یکی از جدی‌ترین مولفه‌های تقویت جامعه مدنی، یعنی احزاب، ساختار نظام سیاسی در کشور را نیز اصلاح کنند.

این طرح در شرایطی از سوی نمایندگان مجلس مطرح شده که دولت یازدهم گام‌هایی را برای احیای خانه احزاب و تقویت نقش تشکل‌های سیاسی برداشته است. با این همه روشن نیست در صورت تبدیل طرح پیشنهادی مجلس به قانون، چند درصد از احزاب موجود کشور همچنان می‌توانند خود را حزب بدانند.

در این طرح، ضمن بازتعریف مفهوم حزب و سازوکار فعالیت‌های آن، نیم‌نگاهی به حزبی شدن قانون انتخابات نیز انداخته شده و در بخشی از مقدمه آن آمده است: «استانی شدن انتخابات مجلس شورای اسلامی در کنار تقویت نقش احزاب و گروه‌های سیاسی در رقابت‌های انتخاباتی و تغییر نظام انتخاباتی جاری مجلس به شکل نظام انتخاباتی اکثریت تناسبی، مقارن با افزایش اختیارات شوراهای اسلامی در جهت رسیدگی به امور مجلس، راهکار پیشنهادی مناسبی است که می‌تواند رافع معضلات کنونی مجلس شورای اسلامی، ضامن نیل به کارآمدی هرچه بیشتر آن و در عین حال، به نیل به نظام انتخاباتی عادلانه و استفاده بهینه از ظرفیت‌های پیش‌بینی شده برای شوراها در قانون اساسی منجر شود. ضرورت انجام این مهم به دلیل اثرات مثبت ناشی از تصویب و اجرای این راهکار بر ارتقای وحدت و انسجام ملی و افزایش میزان مشارکت عمومی است.»

بازتعریف مفهوم حزب در طرح نمایندگان

ماده یک این قانون تلاش کرده است تا ابتدا مفهوم حزب را از نظر عملیاتی مورد بازخوانی قرار دهد. بنابراین اینجا حزب نهادی تعریف شده که واجد این ویژگی‌ها باشد: «حزب یا گروه سیاسی (که می‌تواند تحت عنوان جمعیت، انجمن، جامعه، سازمان سیاسی و امثال آنها فعالیت کند) تشکیلاتی است که متشکل از افراد حقیقی باشد، دارای اساسنامه و مرامنامه باشد، در چارچوب قوانین و مقررات نظام جمهوری اسلامی فعالیت کند، دارای برنامه مشخص در جهت کسب، مشارکت، نقد یا اصلاح قدرت سیاسی باشد و در سطح ملی یا استانی فعالیت کند.»

در ادامه این طرح شرایط اخذ مجوز حزب از کمیسیون ماده 10 احزاب توضیح داده شده و شرایط عمومی برای درخواست مجوز که شرایط نسبتا ساده‌ای است، مورد اشاره قرار گرفته است. با این حال در تبصره‌ای از این ماده تاکید شده که «کلیه اعضای ساواک منحله، فراماسون‌ها، کسانی که در فاصله 28مرداد 1332 تا 22 بهمن1357 به وزارت رسیده و یا به عضویت مجلس سنا یا شورای ملی درآمده‌اند، گردانندگان رژیم سابق و حزب رستاخیز، اعضای گروهک‌های محارب و ضدانقلاب مانند منافقین و فرقان و مانند آنها و کسانی که به موجب احکام دادگاه‌ها طبق موازین اسلامی از حقوق اجتماعی محروم شده و یا می‌شوند از حق تاسیس حزب و گروه سیاسی و یا عضویت در آن محرومند.»اما در ماده پنجم این طرح تلاش شده تا از شکل‌گیری احزاب محفلی با تعداد اعضای انگشت‌شمار که آفتی برای روند فعلی تحزب در کشور است، جلوگیری شود. چنین است که در این ماده دو شرط برای اخذ پروانه نهایی فعالیت برجسته شده است: «ارائه مدارک حداقل 300 نفر از اعضای شورای مرکزی و شوراهای استانی در حداقل دوسوم از مراکز استان‌های کشور» و «تاسیس دفاتر رسمی حداقل در یک‌سوم از مراکز استان‌های کشور». البته «در صورتی که تعداد اعضای حزب در دوسوم از استان‌های کشور به هزار نفر رسیده باشد، حدنصاب تاسیس دفاتر رسمی به یک‌ششم از مراکز استان‌های کشور تقلیل می‌یابد.» و «پروانه احزابی که فعالیت استانی دارند پس از تاسیس دفتر در مرکز استان و یک‌سوم از شهرستان‌های تابعه آن به همراه ارائه مدارک عضویت 50 نفر صادر خواهد شد.»

شیوه‌های نظارت بر عملکرد احزاب

در مواد دیگر این طرح تلاش شده است تا شیوه ادغام احزاب و تدوین اساسنامه و مرامنامه حزبی مورد اشاره قرار گیرد و سپس شیوه فعالیت کمیسیون ماده 10 احزاب به تفصیل بیان شود. در همین راستا ابتدا ترکیب این کمیسیون مشخص شده و اعضای آن «نماینده دادستان کل کشور، نماینده رئیس قوه قضاییه، دو نماینده به انتخاب احزابی که پروانه نهایی دریافت کرده‌اند، معاون سیاسی وزارت کشور و دو نماینده به انتخاب مجلس شورای اسلامی از بین نمایندگان داوطلب» برای دوره‌ای دو ساله معرفی شده‌اند و سپس نحوه اعمال نظارت این کمیسیون بر فعالیت احزاب مورد اشاره قرار گرفته است.

برای این کمیسیون وظایف متنوعی عنوان شده که از این قرارند: «بررسی شرایط متقاضیان تاسیس حزب و ثبت و صدور مجوز اولیه تاسیس، بررسی احراز شرایط موضوع ماده (5) این قانون و معرفی به وزیر کشور جهت صدور پروانه فعالیت حزب، رسیدگی به تغییرات احتمالی در اساسنامه و مرامنامه احزاب و اتخاذ تصمیم بر اساس این قانون، نظارت بر انتخاب شورای مرکزی احزاب و گروه‌های سیاسی و نیز کنگره‌های حزبی، بررسی و اتخاذ تصمیم در مورد تخلفات، بررسی گزارش‌های مالی احزاب و گروه‌های سیاسی، اتخاذ تصمیم در مورد میزان پرداخت یارانه به احزاب در چارچوب قوانین و مقررات جاری، بررسی و اظهارنظر پیرامون برنامه‌های مدون احزاب در انتخابات مطابق مقررات این قانون، تصمیم‌گیری در مورد انحلال احزاب، بررسی شرایط احزاب و گروه‌های سیاسی که صلاحیت معرفی نامزد در انتخابات مختلف کشور را دارند، ثبت اسامی و مشخصات نامزدهای احزاب کشور در انتخابات مختلف کشور».

تسهیلات و امتیازات احزاب در طرح مجلس

در این طرح تسهیلاتی هم برای احزاب در نظر گرفته شده است. بخش مهمی از این تسهیلات به ایام انتخابات بازمی‌گردد که به احزاب این اجازه داده شده تا نامزدهای خود را معرفی کرده و رای‌دهندگان بتوانند با انتخاب حزب به‌جای انتخاب فرد، عملا رأی تشکیلاتی به صندوق انداخته و به همه نامزدها رأی دهند.

در این طرح برای برگزاری تجمعات حزبی نیز شرایطی در نظر گرفته شده که البته بعید است از نظر قانونی تحولی را نسبت به وضع موجود ایجاد کند. در این طرح آمده است که «برگزاری راهپیمایی‌های احزاب و گروه‌های سیاسی، صنفی و دانشجویی و تشکیل اجتماعات حسب مورد با اطلاع وزارت کشور، استانداری و فرمانداری آزاد است.» با این حال در تبصره همین ماده تصریح شده است: «کمیسیون ماده (10) احزاب در خصوص تهران، شورای تامین استان در مراکز استان‌ها و شورای تامین شهرستان در شهرستان‌ها قبل از برگزاری اجتماعات و راهپیمایی‌ها می‌توانند به استناد اصل بیست و هفتم قانون اساسی برگزاری آن را منع نمایند. در صورت اعتراض احزاب و گروه‌های سیاسی به نظر شورای تامین، نظر دادستان ذی‌ربط در این خصوص قاطع خواهد بود.»

با وجود این ماده 15 این طرح تاکید کرده است که «عموم مردم مجازند بر اساس اصل هشتم قانون اساسی برای انجام فریضه امر به معروف و نهی از منکر در اعتراض به تخلفات آشکار و غیرقانونی مسئولان یا عملکرد نامشروع آنان اقدام به راهپیمایی یا تجمع نمایند. مسئولان ذی‌ربط موظفند با حضور در اجتماعات موضوع این ماده، به اعتراض‌های قانونی و مشروع مردم پاسخ منطقی ارائه کنند.»

با این همه احزاب چه در فعالیت‌های حزبی و چه رسانه‌ای خود از برخی اقدامات از جمله «اقدام علیه امنیت ملی، داخلی یا خارجی، هر نوع ارتباط، مبادله اطلاعات، تبانی و مواضعه با سفارتخانه‌ها، نمایندگی‌ها، ارگان‌های دولتی و احزاب کشورهای خارجی در هر سطح و به هر صورت که برای آزادی، استقلال، تمامیت ارضی، وحدت ملی، منافع ملی و مصالح جمهوری اسلامی ایران مضر باشد، دریافت هرگونه کمک مالی و تدارکاتی از اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی و دولت‌های بیگانه و سازمان‌های بین‌المللی، نقض آزادی‌های فردی و اجتماعی، ایراد افترا، توهین و هتک حرمت اشخاص، تلاش برای ایجاد و تشدید اختلاف میان اقشار مختلف ملت با استفاده از زمینه‌های متنوع فرهنگی، مذهبی و نژادی موجود در جامعه ایران، نقض موازین اسلامی، تضعیف و تخطی از قانون اساسی، تبلیغ علیه اسلام و احکام، عقاید و ضروریات دین مبین اسلام و پخش کتب، نشریات و مطالب مضر و مغایر با موازین اسلامی و اقدام به عملیات خرابکارانه و براندازانه و حمایت از گروه‌های تروریستی» منع شده‌اند.

روشن است که برخی از موارد مشخص شده به عنوان محدودیت برای فعالیت احزاب، آنچنان کلی و تفسیرپذیر است که پیش‌بینی می‌شود در صورت تبدیل این طرح به قانون، فعالان حزبی و مسئولان اجرایی را در اعمال این قانون با مشکل مواجه کند.طراحان این طرح به‌منظور ضمانت اجرایی دادن به اعمال این محدودیت‌ها، فشار بر احزاب در پنج مرحله را پیش‌بینی کرده‌اند که به ترتیب شامل «تذکر کتبی، اخطار، تعلیق تمام یا قسمتی از فعالیت حزب به مدت دو تا شش ماه، توقیف پروانه به مدت سه ماه تا یک سال و تقاضای انحلال از دادگاه» می‌شود.

چگونگی دخل و خرج احزاب

در این طرح نگاهی به وضع دخل و خرج احزاب هم شده و هرچند به‌نظر می‌رسد با پرهیز از حسابرسی مستقل احزاب و بسنده‌کردن نظارت‌ها به کمیسیون ماده 10، برخی ابهامات در صورتحساب‌های احزاب را باعث شده است، اما از فعالان حزبی می‌خواهد گزارش‌های مالی خود را هر ساله به کمیسیون ماده 10 ارائه دهند.

همچنین در این قانون پیش‌بینی شده که «دولت جهت تامین منابع ملی احزاب و گروه‌ها ترتیبات لازم را در بودجه سالانه کشور، در قالب ردیف مستقل اتخاذ خواهد کرد.» با این حال وظیفه تخصیص این بودجه به کمیسیون ماده10 سپرده شده است: «کمیسیون ماده (10) این قانون موظف است 30درصد کل بودجه اختصاص یافته به احزاب و گروه‌ها را به طور مساوی بین تمام احزاب و گروه‌های سیاسی که پروانه نهایی موضوع ماده (5) این قانون را دریافت کرده‌اند تقسیم کند. 70 درصد باقیمانده بودجه به احزاب و گروه‌های مشمول ماده (5) این قانون به نسبت تعداد کرسی‌های کسب شده در انتخابات مجلس شورای اسلامی، تعداد اعضاء و دفاتر استانی و برگزاری کنگره‌های حزبی اختصاص می‌یابد که به شکل سالانه پرداخت می‌شود.»در ماده22 این قانون هم آمده است که «در صورت ائتلاف و فعالیت فراگیر انتخاباتی و سیاسی مشترک در حداقل سه حزب، یارانه‌ها به صورت مضاعف به آنها تعلق می‌گیرد.»

تسهیلات ویژه برای احزاب بند «الف»

در این طرح امتیازات ویژه‌ای برای احزاب «بند الف» پیش‌بینی شده است. احزابی که دارای شرایطی این‌گونه باشند: «شورای مرکزی حزب یا گروه سیاسی که حائز حداقل پنج عضو با سابقه ریاست قوا یا معاونان آنها یا مقامات همطراز مانند دادستان و رئیس دیوان عالی کشور یا شهرداری تهران، وزارت یا نمایندگی مجلس یا مقامات همطراز باشد.» این‌گونه احزاب همچنین باید «سه ماه پیش از برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شورای اسلامی شهر و روستا، حسب مورد برنامه مدون و تفصیلی و نیز مواضع و دیدگاه‌های خود را در مورد مسائل کشور همچنین پیشنهادهای عملیاتی برای حل مشکلات و آسیب‌های موجود را به‌طور رسمی منتشر و نسخه‌ای از آن را در اختیار دبیرخانه ماده (10) این قانون قرار دهد.» حزب «بند الف» باید «دارای سخنگوی رسمی، پایگاه اطلاع‌رسانی اینترنتی و نیز نشریه رسمی بوده و از طریق آن مواضع حزبی خود را اعلام و عملکرد خود را منتشر کند.»

برای چنین احزابی «در انتخابات ریاست‌جمهوری زمان اختصاص یافته به نامزدهای احزاب و گروه‌های مشمول بند الف در صدا و سیما دوبرابر دیگر نامزدها خواهد بود.» همچنین برای این‌گونه احزاب امتیازاتی نظیر برگزاری مناظره تلویزیونی، تبلیغات خاص انتخاباتی و تسهیلات برای صدور مجوز رسانه حزبی در کنار برخی دیگر از امتیازات ویژه، در نظر گرفته شده است. ماده 26 هم پیش‌بینی کرده است: «شورای نگهبان قانون اساسی می‌تواند حسن شهرت، پایبندی به قانون اساسی و ولایت‌فقیه نامزدهایی را که از سوی احزاب موضوع بند الف ماده (24) این قانون معرفی می‌شوند، مورد پذیرش قرار دهد.»

پیش‌بینی چگونگی انحلال احزاب

و در فرجام، این طرح در ماده 27 خود نحوه انحلال احزاب را به سه صورت پیش‌بینی کرده است: «تصمیم مقامات صلاحیت‌دار حزب یا گروه سیاسی طبق اساسنامه مبنی بر انحلال. حکم دادگاه صالحه مبنی بر انحلال گروه یا عدم فعالیت به مدت دو سال متوالی به تشخیص کمیسیون ماده (10) این قانون.»

***

به این ترتیب طرح 30 ماده‌ای نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی هر چند آغازی برای سامان بخشیدن به نظام حزبی و بویژه پیوند آن با نظام انتخابات به‌شمار می‌رود، اما به‌نظر می‌رسد این طرح به‌دلیل عدم اصلاح موثر قانون انتخابات متناسب با فعالیت‌های حزبی، اعمال برخی محدودیت‌های حاکمیتی برای احزاب، نبود تعریف مزایای مشخص برای عضویت در احزاب که بتواند عامل ترغیبی و نه تهدیدی برای اعضا باشد و نیز روشن نکردن چگونگی تامین درآمدهای حزبی برای توسعه تشکیلات چنان که در طرح پیش‌بینی شده، نیازمند برخی اصلاحات است.

شاید به بحث گذاشتن این طرح و نظر فعالان حزبی در این رابطه بتواند به تسهیل فعالیت‌های حزبی و تقویت احزاب در کشور بینجامد.

مصطفی انتظاری‌هروی ‌/‌ گروه سیاسی