هر دلار کاهش قیمت نفت 1000 میلیارد تومان تبعات دارد

در چنین شرایطی مجلس و دولت باید نهایت توان کارشناسی خود را به کارگیرند تا قانون بودجه 94 حاوی پیش‌بینی‌های کامل و انعطاف‌پذیری برای راهبری ایران درسال آینده باشد.

محمد کردبچه که موی خود را در برنامه و بودجه ایران سفید کرده است، معتقد است مجلس باید در بررسی بودجه 94 به آنچه دولت روایت کرده، اعتماد کند. وی می‌گوید دولت مکانیسم‌های بخصوصی برای مدیریت شرایط کشور درصورت کاهش یا افزایش قیمت نفت در بودجه گنجانیده که ‌بی توجهی یا حذف آن باعث می‌شود اجرای بودجه با چالش مواجه شود.

وی که این روزها به دلیل احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور آشکارا شادمان است، از اجرای کامل بودجه‌ریزی عملیاتی یا مبتنی برعملکرد تا سال‌های آینده ابراز ناامیدی می‌کند.

همه دولت‌ها در تلاش بودند تا یک بودجه عملیاتی را تدوین کنند اما تجربه سال‌های گذشته نشان داده این اتفاق هنوز به مرحله عمل نرسیده است. به نظر شما بودجه سال آینده چه مقدار عملیاتی تنظیم شده است؟

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و عملیاتی شدن آن دارای چهار مرحله است. مرحله اول این است که دستگاه‌ها وظایف قانونی‌ای که دارند را تبدیل به برنامه‌های اجرایی و فعالیت کنند. الان فعالیت‌هایی دارند، منتها باید بعد از هرسال یک بازنگری صورت گیرد. در مرحله دوم باید برای هریک از این فعالیت‌ها و برنامه‌ها، شاخص سنجش عملکرد تعیین کنند. مثلا اگر برنامه، آموزش ابتدایی است می‌شود تعداد دانش‌آموز یا مثلا اگر برنامه توسعه کتابخوانی است، می‌شود تعداد کتاب. هر کدام از دستگاه‌های اجرایی بر اساس فعالیت‌هایی که انجام می‌دهند، سنجه‌های عملکرد تعریف می‌کنند و برای هرکدام از این سنجه‎‌های عملکرد، هدف کمی می‌گذارند. مثلا چند تا دانش‌آموز یا چند تا کتاب. مهم این است‌ هدفی که تعیین می‌شود ‌باید در چارچوب برنامه باشد. برنامه پنج ساله یا بودجه در مرحله سوم باید هزینه‌یابی در نظر گرفته شود. برای هریک از این برنامه‌ها می‌توان هزینه تمام شده مستقیم یا غیرمستقیم دستگاه‌ها را به طور نسبی محاسبه کرد. بعد این هزینه‌ها را براساس شاخص‌هایی که دارند، به آن فعالیت‌ها منتسب می‌کنند. هزینه‌ای که به دست می‌آید، به آن هدف کمی تقسیم می‌کنند و هزینه تمام شده هر یک از فعالیت‌ها به دست می‌آید. این سه مرحله مراحلی است که مربوط می‌شود به تهیه و تصویب بودجه. مرحله چهارم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز بحث مدیریت عملکرد است که بحث مهمی است منتها در بخش تهیه و تصویب نیست. وقتی بودجه تهیه و تصویب شد و به اجرا رسید آن موقع بحث مدیریت عملکرد بین هر دستگاه اجرایی با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پیش می‌آید. یعنی یک تفاهم‌نامه عملکردی مبادله می‌شود. در اینجا می‌گویند که هزینه تمام شده، فلان قدر. بعد آنجا می‌گویند اگر مدیر هر دستگاه یا بخشی توانست ‌ کمتر از بودجه تمام شده حاصل کند، مابقی را در اختیار خودش قرار می‌دهند.

هدف از این کار چیست؟

برای این‌که انگیزه مدیر بیشتر شود و نهایتا بهره‌وری هر یک از این فعالیت‌ها افزایش یابد‌ ، افزایش بهره‌وری هدف غایی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است. اما برای بودجه سال 1394 دو مرحله اول و دوم به طور کامل انجام شده. در مورد مرحله سوم که هزینه‌یابی است ما حدود 15 هزار نفر ـ ساعت دوره آموزشی در استان‌ها گذاشته‌ایم. من خودم رفتم واستان‌ها را به هفت منطقه تقسیم کردم که مثلا استان‌های همجوار در یک منطقه گنجانده شدند که در هر مرحله این آموزش‌ها را به آنها می‌دادیم. بخصوص در مورد هزینه‌یابی، بحث انتقال ادبیات بود که همه دستگاه‌های ملی و روستایی متوجه شدند ‌چکار باید انجام دهند. منتها در مورد ‌ هزینه‌یابی یک بحث اساسی این است که نمی‌توانیم از فرم کاغذی استفاده کنیم، چون میزان آنها بسیار زیاد است و حتما کارباید نرم‌افزاری باشد. در مورد نرم‌افزار آن نیز ما الان در حال بررسی هستیم به این دلیل که اگر این کار را نکنیم و هر دستگاه اجرایی خودش به یک شرکت کامپیوتری برود و نرم‌افزار بسازد، مشکل دارد و فساد ایجاد می‌شود. ما خودمان داریم بررسی می‌کنیم تا بعضی از این شرکت‌ها را انتخاب کرده و به دستگاه‌های اجرایی ملی ـ استانی معرفی‌‌کنیم که بروند و با کمک آنها، این کار را انجام دهند.

در خصوص هزینه‌یابی در بودجه 94 کاری انجام شده است؟

در بحث هزینه‌یابی تا حدی جلو رفته‌ایم منتها برای بودجه 94 نتوانستیم کاری انجام دهیم. با وجود این نتایج دو مرحله اول و دوم بودجه‌ریزی عملیاتی را در پیوست شماره 4 لایحه بودجه 94 آورده‌ایم. پیوست شماره 4 لایحه بودجه با سال 93 اصلا قابل مقایسه نیست. برای ذیل همه دستگاه‌های اجرایی، گفتیم برنامه اجرایی ـ فعالیت. تمام فعالیت‌هایشان آمده، جلوی فعالیت‌ها هم اهداف کمی ذکر شده است. بنابراین هر فعالیتی که ذکر شده، گفته شده‌ به چه میزانی می‌خواهد این کار را انجام دهد. لذا مراحل 1 و 2 بودجه ریزی برمبنای عملکرد یا عملیاتی به طور کامل انجام شده است.

شما در سخنرانی‌تان در کنفرانس اقتصاد ایران به مساله‌ای به نام ‌حسابداری تعهدی‌ اشاره کردید که از سال 95 اجرایی خواهد شد. این حسابداری تعهدی برای تضمین عملکرد و عملیاتی کردن بودجه تدوین خواهد شد؟

بله. بگذارید مساله را در خصوص مسائلی که اشاره کردم تمام کنم و بعد به این سوال پاسخ دهم.به همه مراحلی که در بودجه‌ریزی عملیاتی در نظر گرفته شده است عمل خواهد شد. حسابداری تعهدی نیز برای سال 95 انجام می‌شود و در سال آینده قابل اجرا نخواهد بود. منتها این به این معنی نیست که در سال 95 بودجه‌ریزی ما مبتنی بر عملکرد باشد. من این را بارها تاکید کرده‌ام. کشورهایی که در نظام بودجه‌ریزی، خیلی پیشرفته‌تر از ما هستند مثل کشورهای استرالیا، نیوزیلند و کانادا بعد از این‌که از دهه 1990 این کار را کردند، بعد از حدود‌ 25 سال خودشان معتقدند‌ نظامشان هنوز کامل نشده است. لذا ما نباید انتظار ایجاد کنیم. ما تا سه سال که بگذرد، تازه زیربنای کار را برای اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد یا همان بودجه عملیاتی آماده خواهیم کرد. بعد از آن سه سال باید برویم به سمت این‌که آن را ارتقا دهیم. پیش نیاز اصلی‌اش هم تعهد و عزم مسئولان است. الان خوشبختانه دولت به این موضوع اعتقاد دارد.

در خصوص قیمت نفت در بودجه نظرتان چیست؟ آیا امکان کاهش قیمت نفت در بودجه سال آینده وجود دارد؟

در مورد نفت چند نکته هست که به آنها اشاره می‌کنم. اول این‌که بعضی‌ها می‌گویند دولت درباره قیمت نفت کار کارشناسی نکرده، اصلا درست نیست. وقتی در ماه مهر و آبان داشتیم بودجه را تنظیم می‌کردیم، قیمت نفت حدود 70 دلار بود. آن موقع هیچ‌کس پیش‌بینی نمی‌کرد که ناگهان قیمت نفت 55تا60 دلار شود. آن موقع هم ما تمامی این نکته‌هایی که آقایان به آن اشاره می‌کنند که موسسات بین‌المللی و کشورهای مختلف چه گفته‌اند، همه اینها را بررسی کردیم. بنابراین بررسی‌ها کامل انجام شد و با شناخت کافی ما 70 دلار را انتخاب کردیم. حالا این‌که قیمت نزول پیدا کرد، وابسته به این نیست که دولت کار کارشناسی نکرده است. همین الان شما نوسانات قیمت نفت را ببینید. الان چه کسی می‌داند که سال آینده قیمت نفت چقدر است. همین‌ افرادی که می‌گویند بیایید قیمت نفت را کاهش دهیم، باید پرسید‌ چقدر؟ 60؟ 55؟ 75؟ چه اتفاقی می‌افتد؟ دولت که لایحه‌اش را داده است.حالا دو تا رویکرد ممکن است مجلس به این لایحه داشته باشد. یک رویکرد این است که قیمت نفت راکاهش بدهد. مثلا مجلس از طریق اجماع یا رای گیری به یک رقمی می‌رسند.اما بدانند به ازای هر دلاری که بخواهندقیمت نفت را کاهش دهند، از نظر دلاری 346 میلیون دلار و از نظر ریالی هم حدود هزار میلیارد تومان از منابع بودجه کم می‌شود. مثلا اگر بشود 60 دلار، 12 هزار میلیارد تومان از منابع کم می‌شود. وقتی کم شد، نمی‌شود که مجلس بودجه را با عدم تعادل تصویب کند،یا باید این 12 هزار میلیارد تومان را تامین کند یا باید از اعتبارات بودجه کم کند. اگر بخواهد کم کند، مجلس کمیسیون‌های تخصصی مختلف دارد، هر کمیسیونی مثلا آموزش و پرورش می‌آید می‌گوید چرا از ما کم شود؛ عمران می‌گوید چرا ما؛ در مجلس رسیدن به اجماع در این موارد خیلی سخت خواهد بود. نهایتا این می‌شود که اگر اولویت‌گذاری هم کنند، با اولویت‌گذاری‌ای که دولت انجام داده، کاملا متفاوت است و در نهایت کلا بودجه تغییر می‌کند. در این صورت می‌افتند به جان اعتبارات جاری و عمرانی و دیگر این بودجه، بودجه دولت نیست.

و اما رویکرد دوم؟

رویکرد دیگر این است که ما یک ساز و کار قانونی داریم. در قانون بودجه در ماده 30 آن یک کمیته تخصیص اعتبار پیش‌بینی شده است. این کمیته از نمایندگان خزانه‌داری کل و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ‌تشکیل شده است. این کمیته در سال مرتب‌ تشکیل جلسه می‌دهد و روند وصولی‌ها را بررسی می‌کند، اگر وصولی‌ها کمتر از پیش‌بینی مصوب باشد، اعتبارات را تعدیل می‌کند. منتها تفاوت آن در این است که دولت بر اساس اولویت این کار را می‌‌کند، مثلا فرض کنید 12 هزار میلیارد تومان از اعتبارات عمرانی کم شود، آن موقع دولت اولویت‌ها را در اختیار دارد، مثلا می‌داند کدام طرح 90 درصد پیشرفت داشته، کدام 80 درصد. طرح‌هایی که پیشرفت فیزیکی بیشتری دارند و امکان اتمام آنها در سال 94 وجود دارد، اعتبار آنها را اصلا کم نمی‌کند. طرح‌هایی که پیشرفت فیزیکی زیر 20 درصد دارند، اعتبار آنها را کم می‌کند. یعنی آنها‌ را که به کارهای عمرانی دولت در سال آینده لطمه نمی‌زند را با کاهش سرمایه‌گذاری که نهایتا اثر آن روی رشد اقتصادی می‌رود،‌کمتر تحت پوشش قرار می‌دهد. حتی اگر قرار شد از اعتبارات جاری کم کند، به این دلیل که باز اولویت‌ها را در اختیار دارد، طبعا از حقوق و دستمزد که کم نمی‌کند، می‌رود هزینه‌هایی که ضروری نیستند مثل خرید کالا و خدمات مصرفی یا ماموریت‌های خارجی، آنها‌ که اگر هم کم شود، لطمه‌ای به کارهای جاری دولت نمی‌زند، آنها را کم می‌کند. بنابراین در این رویکرد، اولویت‌های دولت تغییر نمی‌کند. پیشنهاد ما این است که این رویکرد اتخاذ شود. درست است که منابع کم می‌شود ضمن این‌که ما درست نمی‌دانیم، اول باید فهمید چقدر کم می‌شود، این را هم در نظر داشته باشید همین اتفاقی که افتاد و در عرض چند ماه قیمت نفت این قدر کم شد، ممکن است همین اتفاق بیفتد و برود بالا، یعنی هیچ کدام از سازمان‌های بین‌المللی که مدعی هستند‌ مگر می‌توانستند دو ماه پیش پیش‌بینی کنند که قیمت نفت از صد و خرده‌ای دلار یکدفعه به 65 برسد؟ الان هم همین طور است. ممکن است اتفاقاتی بیفتد که دوباره قیمت نفت روند صعودی‌طی کند. بنابراین باید اول مقداری تامل کرد. بالاخره امسال تمام می‌شود و سال آینده شروع می‌شود، دولت متعاقبا اگر قیمت نفت آمد پایین، از طریق آن ساز و کاری که توضیح دادم، اقدام خواهد کرد و تعادل را برقرار می‌کند. فقط باید به دولت اجازه داده شود که براساس اولویت بندی خودش رفتار کند.

اگر قیمت نفت همین 70 دلار بماند، دولت به همه اهدافی که تعیین کرده است، خواهد رسید؟

من نمی‌گویم این رقم 70 دلار درست است. من اصلا رقم نمی‌گویم بلکه فقط مکانیزم را عرض می‌کنم. این مکانیزم را بگذارند که وقتی در سال 94 بتدریج که عملکردها قطعی‌تر می‌شود، دولت براساس اولویت‌هایش عمل کند نه این‌که از حالا بنشینیم و بدون این‌که اولویت‌های دولت را در نظر بگیریم بتوانیم این کاهش‌ها را انجام دهیم که این مساله اثر اقتصادی به مراتب بدتری ‌ خواهد داشت.

سهم نفت در بودجه 94 نسبت به سال 93 چقدر تغییر داشته است؟

در این خصوص دکتر نوبخت هم اشاره کردند. فکر کنم از 37 درصد سال 93 به 31 درصددربودجه سال آینده رسیده است. ضمن این‌که این موضوع در سیاست‌های کلی برنامه چهارم و پنجم مقام معظم رهبری توصیه شده بود که سهم درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات جاری افزایش یابد. در واقع دولت بخش زیادی از اعتبارات جاری را از محل درآمدهای واقعی‌اش تامین کند. این در سال 93 حدود 67 درصد بوده در سال آینده 72 درصد می‌شود. یعنی سال آینده دولت دارد 72 درصد از اعتبارات جاری‌اش را از درآمدهای غیرنفتی‌اش تهیه می‌کند که این بالاترین سهم نسبت به تمامی سال‌های گذشته است. بنابراین این یکی از نکات خیلی مثبت بودجه 94 است.

آیا این امکان وجود دارد که مجلس با قیمت 70 دلاری نفت مخالفت کند؟

بله. وقتی بودجه رفت مجلس، دیگر همه چیز در اختیار اوست. البته تاکید ما این است هر کاری که قرار است صورت بگیرد، در چارچوب اولویت‌های دولت باشد. چون اگر در نظر گرفته نشود، امکان اجرایش برای دولت خیلی سخت می‌شود. ما پیشنهادمان این ‌ که تعدیل بودجه را به دولت بسپارند اما اگر چنین نمی‌شود، حداقل اولویت‌ها را در نظر بگیرند.

دولت یازدهم برخلاف دولت‌های پیشین از کاهش واریزی به صندوق توسعه ملی خبرداد. این کار، هم می‌تواند مثبت تلقی شود و هم منفی. منفی از این نظر که بالاخره دولت واریزی‌هایش به این صندوق مهم کاهش داشته و مثبت از این نظر که دولت واقعیت‌های بودجه‌ای خود را به اطلاع عموم می‌رساند. به نظر شما آیا بقیه مسائل بودجه هم به سمت این واقعیت رفته است؟

نسبی است. نسبت به 93 خیلی بیشتر شده است. هم از نظر انضباط مالی، هم از نظر تنظیم بودجه. دولت سه اصل را همیشه مبنا قرار داده است. شفافیت، قانونمندی و پاسخگویی. شفافیت این است که حرف‌ها شفاف و قابل مشاهده باشد. قانونمندی یعنی قانون کاملا اجرا شود که ما همه را رعایت کردیم. بحث بعدی پاسخگویی است. یعنی دولت در برابر عملکردش پاسخگو باشد. همین امسال که رئیس‌جمهور لایحه بودجه 94 را تقدیم کرد، همراه آن گزارش نظارتی بودجه 92 را هم به مجلس تقدیم کرد. این سه اصل، اصول حکمرانی خوب است. دولت سعی کرده این سه اصل را رعایت کند.

با توجه به این‌که سال 94، سال شروع برنامه ششم توسعه هم هست، آیا در بودجه سال آینده این موضوعات لحاظ شده است؟ بالاخره سال آینده سال سرنوشت‌سازی خواهد بود. دولت چه پیش‌بینی‌ای در خصوص برنامه ششم توسعه دارد؟

کارهای برنامه توسعه ششم در حال انجام است. نظام برنامه‌ریزی تصویب شده، سیاست‌های کلی را هم دولت به مقام معظم رهبری پیشنهاد داده است. چون دولت فقط می‌تواند پیشنهاد دهد در نهایت رهبری با مشورت مجمع تشخیص مصلحت، آن را برای اجرا ابلاغ می‌کنند. ما پیشنهاد خودمان را داده‌ایم وآن هم بعد از جلسات زیادی که در سازمان مدیریت بود، گردآوری شده است. بقیه کارها در دست انجام است. حالا شوراهایی که تعیین شده‌اند، باید کارشان را شروع کنند. شوراهای مختلف بخشی و فرابخشی هستند. برنامه این است که ان‌شاءالله در اوایل سال آینده ما بتوانیم برنامه ششم را تقدیم مجلس کنیم، چون مجلس هم باید فرصت داشته باشد که قبل از ارائه لایحه بودجه سال 95 برنامه ششم راتصویب کند که ما سال اول برنامه ششم که سال 95 هست، آن موقع بودجه سال اول را بر مبنای برنامه ششم بتوانیم تدوین کنیم.

آقای روحانی در خصوص تورم گفته بودند‌ نرخ تورم سال آینده 14 درصد است و حقوق کارمندان را هم بر همین مبنا می‌خواهند افزایش دهند. فکر می‌کنید‌ باوجود نشست‌ها و کنفرانس‌های متعددی که برگزار می‌شود آیا این موضوع تحقق‌پذیر است؟

بله. حتما تاثیر دارد. البته باید بگویم ‌ این 14 درصد متوسط است. یعنی این طور نیست که مثلا اول فروردین 14 درصد باشد. دکتر کمیجانی (قائم مقام بانک مرکزی) بررسی که کردند گفتند تورم امسال 17 درصد بوده، سال آینده هم می‌گوییم 14 درصد به طور متوسط سالانه.

برخی مردم می‌گویند ‌ تورم کاهش پیدا کرده اما اثرش محسوس نیست. این موضوع را به بیان ساده بگویید که به رفع ابهامات موجود کمک شود.

علتش این است که مردم کاهش تورم را با کاهش قیمت اشتباه می‌گیرند. کاهش قیمت با کاهش افزایش قیمت سنجیده می‌شود. فرض کنید قیمت کالایی صد تومان باشد. وقتی تورم 25 درصد باشد، می‌شود 125. وقتی ما می‌گوییم تورم شده 20 درصد یعنی آن قیمت باید 120 تومان شود. قیمت باز هم افزایش یافته اما کمتر از وقتی که 25 درصد بوده. در این خصوص برخی مردم هم ناراضی هستند چون فشار زیادی را تحمل می‌کنند. اما اگر در روند نزولی بیفتیم بعد از مدتی مردم کاهش تورم را حس می‌کنند.

در بودجه‌ای که برای سال 94 پیشنهاد شده، دولت در نظر گرفته که فاز سوم هدفمندی را شروع کند؟

باید ببینیم نظر مجلس در این خصوص چیست. هنوز به طور قطعی معلوم نیست. آن مساله شناسایی افراد نیازمند بسیار مهم است که دولت هنوز به نتیجه قطعی نرسیده است. باید بررسی شود. دولت تا زمانی که همه را شناسایی نکند، نمی‌تواند اقدامی ‌در این زمینه انجام دهد.

فقط وزارت کار دارد این کار را انجام می‌دهد؟

جاهای مختلف درگیرند. سازمان هدفمندی، وزارت کار و... تا زمانی که قطعی نشود، دولت تصمیم ندارد یارانه افراد راقطع کند.

فکر نمی‌کنید‌ این کار باعث بی‌اعتمادی به دولت شود؟

اگر از آن طریق باشد بدتر است. مثالی که دکتر روحانی در کنفرانس اقتصاد ایران زدند در همین خصوص بود. اگر دو تا همسایه کنار هم باشند که به یکی یارانه ندهید و به یکی پرداخت کنید، در صورتی که کسی که وضعش بهتر است یارانه دریافت خواهد کرد و اما نیازمند نمی‌گیرد، این مساله آثار اجتماعی منفی دارد.

محمدحسین علی‌اکبری / گروه اقتصاد