مجلس و دغدغه‌ استقلال بانک مرکزی

این مصوبه از سال اول اجرای قانون برنامه پنجم توسعه لازم‌الاجراست اما به دلیل مخالفت‌هایی در این زمینه هنوز سرنوشت نهایی آن مشخص نیست زیرا باید تا پایان بررسی لایحه برنامه پنجم در مجلس و اعلام رای شورای نگهبان در این باره منتظر ماند. در این مجال به بررسی ابعاد مختلف این مصوبه پرداخته‌ایم.

شاید نخستین پرسشی که این روزها با تصویب لایحه‌ای در مجلس شورای اسلامی درباره تغییر ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی، افکار عمومی جامعه را به خود مشغول داشته، معنا و مفهوم استقلال بانک مرکزی است.

با وجود این‌که واژه استقلال در مباحثات پیرامون این مصوبه مجلس دائما تکرار می‌شود، کمتر دیده می‌شود که توضیحات شفافی در مورد معنای استقلال بانک مرکزی از سوی دو طرف موافق و مخالف تغییر ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی ارائه شود در حالی که نیت اصلی از تصویب چنین قانونی در بطن برنامه پنجم توسعه کشور، افزایش استقلال بانک مرکزی است.

پیش از این‌که به توضیحاتی در مورد مفهوم استقلال بانک مرکزی پرداخته شود، بیان این توضیح ضروری به نظر می‌رسد که حتی مرور آرای مخالفان این مصوبه گویای این حقیقت است که هیچ کارشناسی، مخالفتی با حفظ و افزایش استقلال بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ندارد و جملگی صاحبنظران و مقامات دولتی هم که مخالفت‌های شدیدی با مصوبه مورد اشاره دارند، استقلال بانک مرکزی را امری شایسته و بایسته می‌دانند و اختلاف‌نظری در مورد این اصل وجود ندارد، اما اختلافات دارای دو گرانیگاه است. نخست میزان کارایی و موفقیت مصوبه جدید در حفظ و ارتقای استقلال بانک مرکزی و دیگری هم پیامدهای اجرای این مصوبه برای اقتصاد کشور. در واقع تفاوت نظر بر سر حدود و مرزهای استقلال بانک مرکزی است.

به این ترتیب به نظر می‌رسد اگر بتوان به یک اجماع متقن در مورد حدود و ثغور استقلال بانک مرکزی دست یافت، براحتی میزان همراستایی هر تصمیم و سیاستی از جمله این مصوبه را با حفظ و افزایش استقلال بانک مرکزی سنجید.

با این توضیحات حال می‌توان سراغ اصل مصوبه مجلس و دغدغه استقلال بانک مرکزی رفت؛ بدون تردید تبیین ابعاد و ضرورت استقلال بانک مرکزی را باید با مروری بر وظایف تعریف شده برای این نهاد آغاز کرد.

در میان وظایف متعددی که توسط مراجع قانونی برای این نهاد تعریف شده، دو مسوولیت حفظ ارزش پول ملی (کنترل تورم) و اعمال سیاست‌های پولی و اعتباری از حساسیت بیشتری برخوردارند و بحث استقلال بانک مرکزی در مورد این دو وظیفه موضوعیت بیشتری دارد. چرا که این دو با مقولاتی مرتبط هستند که سایش و ارتباط تنگاتنگی با سیاست‌های مالی که متولی اصلی تعیین و اجرای آنها مستقیما دولت است، قرار دارند.

با درنظر گرفتن این نزدیکی در حوزه‌های سیاستگذاری و اجرا، صورت مساله کاملا روشن می‌شود؛ بنابراین مساله این است که بانک مرکزی باید از چه کسی یا چه نهادی مستقل باشد؟ حال می‌توان به این پرسش پاسخی صریح، روشن و متقن داد: دولت و سیاست‌های مالی آن.

شاید بد نباشد اگر کمی موضوع را بیشتر بشکافیم. ماجرا از این قرار است که در کشوری مثل ایران که متاسفانه هنوز بیش از 80 درصد درآمدهای دولت از محل فروش منابع زیرزمینی و مشخصا نفت حاصل می‌شود، دولت باید به عنوان مسوول اداره کشور، برنامه‌های سالانه خود را در قالب سیاهه‌ای از درآمدها و مخارج که به آن بودجه گفته می‌شود، تنظیم و اجرا کند. جمع کل دو ستون درآمدها و هزینه‌ها در قانون بودجه باید مساوی باشد یعنی دولت نه کمتر از درآمدش هزینه کند و نه بیشتر از آن؛ اگر هزینه‌های دولت به هر علتی از مجموع درآمدهایش بیشتر باشد اصطلاحا دچار کسر بودجه خواهد شد و به قول عامیانه دخل و خرجش با هم جور در نمی‌آید.

در چنین وضعیتی که در کشورهای صادرکننده نفت بسیار شایع است، دولت معمولا برای تامین کسر بودجه خود سراغ بانک مرکزی می‌رود و از این نهاد می‌خواهد که با انتشار پول کمبود درآمدهایش را برطرف سازد.

شاید تا اینجای ماجرا اشکالی وجود نداشته باشد ولی مشکل از موقعی آغاز می‌شود که این پول‌ها که در ازای نشر آنها در جامعه تولیدی صورت نگرفته و صرفا از محل تبدیل دلارهای عایدی از فروش نفت به ریال حاصل شده، تقاضا برای خرید در جامعه بالا می‌رود ولی عرضه‌ای وجود ندارد تا پاسخگوی این موج افزایش یافته تقاضا باشد.

از اینجا به بعد دیگر کاملا واضح است؛ برهم خوردن توازن عرضه و تقاضا به نفع تقاضا که به تورم یا همان گرانی خودمان می‌انجامد.

حال شاید مفهوم استقلال بانک مرکزی و ضرورت آن واضح‌تر شده باشد. اگر بانک مرکزی در هر کشوری از چنان استقلالی برخوردار باشد که در برابر خواست دولت آن کشور برای انتشار پول با هدف جبران کسری بودجه مقاومت کند و از این کار جلوگیری شود، بانک مرکزی کشور به وظیفه اساسی خود که حفظ ارزش پول ملی به وسیله مهار تورم است، عمل کرده؛ اما در صورتی که بانک مرکزی به این علت که رئیس و قائم‌مقام آن منتخب رئیس‌جمهور هستند و امکان عزل و نصب آنها برای رئیس دولت وجود دارد، برخلاف وظیفه قانونی خود در برابر خواست دولت برای انتشار پول مقاومتی نکند و آن را اجابت کند، دود این عدم استقلال به چشم همه مردم آن کشور می‌رود و شاهد افزایش تورم خواهند بود.

این دوگانه استقلال و عدم استقلال در موارد دیگری نیز نمود می‌یابد؛ به عنوان مثال در کشور ما سیاست‌های کلان پولی و بانکی در شورایی به نام شورای پول و اعتبار تعیین می‌شود که ریاست آن با دبیر کل بانک مرکزی است. این شورا در مورد نرخ سودی که باید به تسهیلات و سپرده‌های بانکی تعلق بگیرد تصمیم‌گیری می‌کند، ولی حضور پررنگ نمایندگانی از دولت (چند وزیر و اقتصاددانان مورد وثوق رئیس‌جمهور وقت) تصمیمات این شورا تقریبا همان چیزی است که دولت می‌خواهد و بانک مرکزی هم ناگزیر از اجرای آن است.

حال بازگردیم به تغییری که مجلس در ترکیب بانک مرکزی داده است؛ ماجرا از این قرار است که ریاست مجمع عمومی بانک مرکزی که اختیار عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی را دارد تا به حال با رئیس قوه مجریه بود و رئیس‌جمهور می‌توانست در صورت عدم همراهی رئیس کل بانک مرکزی با سیاست‌های دولت، او را عزل کند و فرد دیگری را جایگزین کند (اتفاقی که طی 5 سال اخیر دو بار با تغییر ابراهیم شیبانی و طهماسب مظاهری) به وقوع پیوست.

بسیاری از کارشناسان معتقدند این رویه که منبعث از ساختار قانونی بانک مرکزی است، بانک مرکزی را کاملا تحت سیطره دولت در آورده که نتیجه‌ای بهتر از نابسامانی سیاست‌های پولی ندارد، بنابراین نمایندگان مجلس با تغییر ترکیب هیات عامل و حذف رئیس‌جمهور از این ترکیب عملا تصمیم گرفتند امکان عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی را از رئیس‌ قوه مجریه بگیرند تا این بانک بتواند با استقلال عمل بیشتری عمل کند.

البته باید توجه داشت که این تصمیم به گفته نمایندگان موافق این قانون ارتباطی با دولت حال حاضر و رئیس آن ندارد و در پی آن است که یک‌بار برای همیشه رابطه بانک مرکزی با دولت را تصحیح و شفاف کند.

با این توصیفات برویم سراغ دو پرسش کلیدی ابتدای نوشته؛ آیا حذف رئیس‌جمهور از مجمع عمومی بانک مرکزی در شرایطی که وزرای دولت حضور پررنگی در مجمع عمومی بانک مرکزی دارند، کمک معناداری به اسقلال بانک مرکزی می‌کند؟

آیا اصولا حد و مرز استقلال بانک مرکزی در تعیین سیاست‌های پولی تا کجاست؟ اگر دولت به دلایل متعدد سیاست‌های مالی خود را به گونه‌ای انتخاب کرد که در تضاد با سیاست‌های تعیین‌شده از سوی بانک مرکزی در راستای حفظ ارزش پول ملی بود، چه باید کرد؟ بانک مرکزی باید ساز خود را کوک کند و دولت هم ساز خود را بزند؟! در این صورت اقتصاد باید به چه سازی برقصد؟

نهاد تعادل بخش و هماهنگ کننده این دو بخش کدام است؟ در شرایطی که به علت وابستگی شدید اقتصاد به درآمدهای نفتی، دولت حضوری بسیار پررنگ در اقتصاد دارد، آیا می‌توان از بانک مرکزی خواست تا کاملا مستقلانه عمل کند؟

در شرایطی که هنوز و با گذشت 3 دهه از تصویب و اجرای قانون بانکداری بدون ربا، بر سر نقش، تعریف و وظیفه بانک‌ها اختلاف نظرهای عمیق وجود دارد، آیا می‌توان صرفا با تغییر ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی امیدی به قرار گرفتن بانک‌ها در جایگاه درست خود داشت تا دیگر به چشم صندوق اعانه یا قرض‌الحسنه تصور نشوند و زیر بار انبوهی از تسهیلات تکلیفی معوق کمر خم نکنند؟

اعتقاد بر این است اگرچه تصمیم مجلس را باید به فال‌نیک گرفت ولی پیش و بیش از این باید در مسیر رسیدن به اتفاق نظر در مورد مسائل کلان اقتصادی حرکت کرد تا مجبور نباشیم در بحبوحه افزایش قیمت نفت تازه بر سر اصل پذیرفته‌شده‌ای مانند تاثیرگذاری رشد نقدینگی بر تورم بحث کنیم.