بودجه سال 1399 «بودجه در سایه» است؟

در ادامه اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس‌جمهور از تدوین لایحه اصلاح ساختار بودجه‌ریزی کشور خبر دارد و آن را کاری پرفایده، سودمند و در جهت منافع کشور خواند. روند تدوین این لایحه و تصویب آن در مجلس تا انتهای تیر 98 به طول انجامید.

سازمان برنامه و بودجه از این چارچوب به عنوان پشتیبان رشد پایدار اشتغال‌زا نام برده و زمان‌بندی سه گانه کوتاه، میان و بلندمدت را بر اساس اولویت‌های کشور برای اجرای آن در نظر گرفته است. بر اساس طرح چارچوب اصلاحات ساختاری ۴ محور مهم مورد توجه سازمان برنامه و بودجه قرار گرفته است:

الف) تقویت نهادی بودجه: با راهکارهای کلی ارتقای شفافیت و انضباط مالی و نیز ارتقای اثربخشی بودجه

ب) هزینه‌کرد کارا: با اهدافی مانند تأمین حداقل‌های معیشتی، اصلاح هدفمندی یارانه‌ها و کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی

ج) درآمدزایی پایدار: با راهکار اصلاح یارانه انرژی و اصلاح یارانه کالاهای اساسی

د) ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار: با هدف طراحی مقدار بهینه منابع نفتی در بودجه با در نظر گرفتن بده بستان های بین نسلی و نیز انتشار اوراق ارزی و ریالی جهت سرمایه گذاری به همراه عملیات بازار باز.

در ظاهر بودجه سال 99 قرار است بر اساس الگوی اصلاح نظام بودجه‌ریزی مورد درخواست رهبری تدوین شود. دکتر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه در چند نوبت ویژگی‌های این لایحه را اعلام کرده است.

نوبخت که پس از نهمین جلسه شورای بودجه از حذف درآمد نفتی در بودجه سال آینده خبر داد و«براساس تصمیم گیری انجام شده، منابع نفتی فقط به طرح‌های عمرانی اختصاص خواهد یافت و بدین ترتیب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تبدیل خواهد شد.»

بودجه جاری سال 99 بدون منابع نفتی است؟

مهمترین چالش در تحلیل بودجه بدون نفت در ایران در ابتدایی‌ترین مفهوم این بحث است. درک عمومی از نفت با آنچه‌که دولت می‌گوید متفاوت است. دولت بین درآمد فروش نفت با درآمد گاز و میعانات گازی تفاوت قائل شده‌است.

دولت با بازی با اعداد و جداول آماری تلاش می‌کند تا نتایج مورد نظر خود را به عنوان خروجی به افکار عمومی تحمیل کند. در سال 96 بیش از 20 درصد درآمدهای ارزی صادرات نفتی ایران مربوط به میعانات گازی و گاز طبیعی بود که در دوران تحریم با مشکلات کمتری صادر می شود که به احتمال زیاد همین میزان درآمد حاصل از صادرات آنها به خزانه وارد می شود.

در صورتی که دولت این درآمد خام‌فروشی را در وابستگی به فروش نفت حساب نمی‌کند. به صورتی تخمینی ایران در سال 96 بیش از 8 میلیاد دلار از صادرات میعانات گازی و درحدود 3.5 میلیارد دلار از صادرات گاز طبیعی به ترکیه درآمد کسب کرده‌است.

ادعای کاهش وابستگی به نفت در دولت‌های گذشته هم مطرح بود اما در واقع این کاهش وابستگی درونزا و پایدار و ناشی از تکیه بر منابع مالیاتی نیست؛ بکه در سالهایی که درآمد نفت – به‌دلیل کاهشی قیمت و یا تحریم- محدود می‌شد، دولت‌ها به ناچار نمی‌توانستد از این درآمد استفاده کنند و آن را با ترجیع‌بند کاهش وابستگی به نفت به یک پیروزی سیاسی تبدیل می‌کردند.

مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ جدولی را منتشر کرده که حاوی آمار و ارقامی برای بررسی این موضوع است. به روایت این نهاد پژوهشی پارلمانی در سال ۱۳۹۳، ۳۶.۸ درصد از کل بودجه دولت توسط نفت تامین شده است.

یک سال بعد این میزان به ۳۵.۱ درصد کاهش پیدا کرده است. سال بعد از آن یعنی در سال ۱۳۹۵، این میزان کمتر هم می‌شود و به ۲۷.۳ درصد می‌رسد.

در سال ۱۳۹۶ میزان وابستگی دولت به نفت افزایش پیدا می‌کند و به ۳۵ درصد می‌رسد اما در قانون بودجه ۹۷ مقرر می‌شود که میزان وابستگی به نفت، به ۳۲ درصد کاهش پیدا کند.البته در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، این میزان دوباره به ۳۵ درصد افزایش پیدا می‌کند.

حال دولت مدعی است که به ناگهان وابستگی بودجه جاری سال 1399 به درآمدهای نفتی را به صفر رسانده است. ادعایی که به سختی قابل پذیرش است و به‌نظر می‌رسد بیشتر ناشی از دستکاری در جداول برنامه باشد.

پنهان کردن کسری بودجه

در بودجه سال آینده دستگاه‌های اجرایی به دو بخش دستگاه‌های سیاست گذار و برنامه‌ای و دستگاه‌های مجری تقسیم می‌شوند که دولت لایحه بودجه دستگاه‌های سیاست گذار را برای تصویب به مجلس ارائه می‌کند و بودجه دستگاه‌های مجری در اسناد اجرایی که در هیات دولت تصویب و ابلاغ می‌شود، تعیین خواهد شد.

نوبخت در توضیح این تفاوت گفت: در بودجه سال آینده همه دستگاه‌های اجرایی که در قوانین بودجه سنوات گذشته حدود هزار دستگاه ردیف بودند به کمتر از ۱۰۰ دستگاه سیاست گذار کاهش خواهد یافت و بقیه دستگاه‌ها به دستگاه‌های مجری تبدیل خواهند شد.

دولت به بهانه عملیاتی کردن بودجه دو هدف را دنبال می‌کند. اول؛ در لایحه بودجه ارائه‌شده به مجلس، هزینه‌کرد دستگاه‌های سیاست‌گذار را از محل درآمدهای پایدار و قابل اتکا تامین کند. یعنی می تواند بودجه را بدون کسری مشهود ببندد.

منابع عمومی دولت برای بودجه امسال حدود ۴۴۸ هزار میلیارد تومان پیش بینی شد که از محل درآمدهای نفت، مالیات و واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای تامین می‌شود اما با رسیدن به نیمه سال، کسری بودجه در حدود ۱۳۸ هزار میلیارد تومان ناشی از عدم تحقق منابع پیش بینی شده در قانون بودجه خود را نشان داده است.

دولت 62 هزار میلیاد تومان از هزینه‌های بودجه را کم کرده است که حدود ۲۳ هزار میلیارد از بودجه عمرانی و مابقی از هزینه‌های جاری کسر شده است و مابقی که در حدور 75 هزار میلیارد تومان است، از طرق برداشت از صندوق توسعه ملی تامین خواهد شد. یعنی بودجه امسال به 385 هزار میلیارد کاهش پیدا کرده که در حدود بودجه سال قبل است.

دولت قصد دارد تا محل تامین کسری بودجه عملیاتی سال آینده را از اختیار و نظارت مجلس خارج کند و در هیات دولت و معاوت اقتصادی استانداری‌ها تصویب و اجرایی کند. با توجه به کاهش چشمگیر فروش نفت و عایدی صندوق توسعه، دولت به منابع بانک مرکزی چشم دوخته و باید منتظر یک شوک تورمی برای سال آینده باشیم.

حذف سازمان برنامه و بودجه / بازگشت به نظام تصمیم‌گیری تیول‌داری

یکی از چالش‌برانگیزترین تصمیمات احمدی‌نژاد در دوران ریاست‌جمهوری انحلال (یا به عبارتی تعطیلی) سازمان برنامه و بودجه بود و وظایف آن به دو معاونت رئیس‌جمهور تحت عناوین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی منتقل گردید.

دفاتر استانی سازمان برنامه و بودجه در معاونت استانداری‌ها ادغام شد و عملا بخشی از برنامه‌ریزی سالیانه به استانداری‌ها تفویض شد.

تعطیلی سازمان برنامه و بودجه با مخالفت و انتقادات برخی از صاحب‌نظران مواجه شد. در ادامه نیز یکی از وعده‌های انتخاباتی روحانی که در حقیقت به نماد تدبیر اقتصادی در دولت وی تبدیل گردید، احیای مجدد این سازمان بود.

محمدباقر نوبخت در مورد احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نیز می‌گوید با احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دیگر برنامه‌ها و طرح‌های عمرانی و اقتصادی کشور براساس ارادهٔ شخصی رئیس‌جمهور تهیه و تنظیم نخواهد شد بلکه کابینه دولت یازدهم براساس نظرات و دیدگاه‌های کارشناسان اقتصادی و صنعتی اهتمام خود را برای اجرای برنامه‌های اقتصادی و توسعهٔ صنعتی کشور به کار می‌بندد که به ایجاد انضباط اقتصادی خواهد انجامید.

روحانی در زمان انتخابات سال 92 وعده داده بود که سازمان را در مدت 100 روز احیا خواهد کرد. اما در عمل به نظر می‌رسید که رغبت چندانی د رتسریع این امر ندارد؛ در نهایت، در پاییز 93 با تفکیک سازمان مدیریت و برنامه به دو سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور استخدامی و اداری، به نحوی احیا شد. اما با وجود انتقاد و اعتراضات علنی به نظام تصمیم‌گیری دولت احمدی‌نژاد، روحانی هم ترجیح داد تا همچنان نظام بودجه‌ریزی در نهاد ریاست‌جمهوری و تحت کنترل تیم اقتصادی نزدیک به دولت باقی بماند.

شوارای عالی استان‌ها بر اساس اصل ۱۰۱ قانون اساسی و به‌منظور جلوگیری از تبعیض و تهیه برنامه توسعه استان‌ها تشکیل شده‌ است و بند پنج قانون وظایف و انتخابات شوراها و شهرداری ها، سازمان برنامه و بودجه موظف است یک نسخه از لایحه پیش‌نویس بودجه سالیانه کشور را به شورای عالی استان‌ها ارسال کند و نظرات اعضای این شورا را اخذ کند اما در تمام دولت‌های گذشته و پس از گذشت پنج دوره از تشکیل شوراها، بودجه کشور به صورت متمرکز در نهاد ریاست‌جمهوری تدوین می‌شود.

در بودجه سال آینده همه دستگاه‌های اجرایی که در قوانین بودجه سنوات گذشته حدود هزار دستگاه ردیف بودند به کمتر از 100 دستگاه سیاست گذار کاهش خواهد یافت و بقیه دستگاه‌ها به دستگاه‌های مجری تبدیل خواهند شد و دولت تنها بودجه دستگاه‌های سیاست گذار را برای تصویب به مجلس ارائه می‌کند و بودجه دستگاه‌های مجری در اسناد اجرایی که در هیات دولت تصویب و ابلاغ می‌شود، تعیین خواهد شد.

در این رویکرد، بودجه استانداری‌ها به عنوان دستگاه‌های سیاست گذار دیده شده اند و بودجه دستگاه‌های مجری هر استان زیر نظر شورای بودجه که با حضور استاندار و رییس سازمان برنامه و بودجه آن استان تشکیل می‌شود تخصیص خواهد یافت.

این همان ایده دولت احمدی‌نژاد است که با حذف تمرکز از سازمان مدیریت و برنامه وقت و واگذاری اختیارات به استان‌ها، روند بودجه‌ریزی به مناطق واگذار شود. هرچند جریان مخالف دولت احمدی‌نژاد با این تصمیمات مخالفت کرد و حتی دولت، سازمان برنامه را احیا کرد اما در عمل دولت تلاش دارد تا تخصیص منابع به صورت متمرکز و در نهاد ریاست‌جمهوری انجام شود. با توجه به اینکه اعضای شورای اقتصادی استان‌ها منصوب دولت هستند، از تغییرات اعلامی دکتر نوبخت در تدوین بودجه سال 99 هم یک تغییرساختاری در نظام بودجه‌ریزی برداشت نمی‌شود.

حذف مجلس از روند تدوین بودجه

دکتر نوبخت در توضیح تغییرات بودجه سال 99 و نقش مجلس در بودجه دستگاه‌های نظارتی می‌گوید: «البته اسناد بودجه دستگاه‌های مجری جهت اطلاع مجلس همراه با لایحه بودجه ارائه خواهد شد.»
یعنی دولت نه‌تنها نقش شوراهای عالی استان‌ها را در تدوین بودجه نادیده گرفته است؛ بلکه به دنبال حذف مجلس از روند بودجه‌ریزی کشور است. احمدی‌نژاد هم در تدوین بودجه سال‌های آخر دولت تلاش کرد تا بندهای‌ هزینه‌ای بودجه را در دستگاه‌های بالادستی اذعام کند و دست دولت را در هزینه‌کرد بودجه باز کند اما مجلس به شدت مخالفت کرد و بندهایی که در لایحه دولت حذف شده‌بود را مجدد به قانون بودجه بازگرداند.

به نظر می‌رسد که مهمترین تغییر در بودجه سال 99 نه مدعای حذف درآمدهای نفت از هزینه‌های جاری که حذف مجلس از ساختار بودجه‌ریزی کشور است. با توجه به اینکه در چند ماه آینده نمایندگان درگیر انتخابات پیش‌رو هستند، دولت بر روی غلبه فضای سیاسی بر رسانه‌ها و مجلس حساب باز کرده تا با استفاده از این موقعیت، قدرت مانور بیشتری را برای دولت فراهم کند.

آیا مجلس با این تغییرات موافقت خواهد کرد؟

دولت قصد دارد تا طرح اصلاح ساختاری بودجه را در شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه به تصویب برساند. با توجه به اینکه دولت دست بالاتری در شورا دارد، کار سختی برای تصویب این تغییرات ندارد؛ اما قابل پیش‌بینی است که مجلس در برابر این اصلاحیه موضع مخالف داشته باشد.

1- در بودجه سال 99، تخصیص منابع براساس حوزه عملکرد و بودجه ریزی بر مبنای کارکرد و عملکرد است، یعنی دستگاه‌ها باید بتوانند منابع لازم را از طریق مالیات در آن استان تأمین کنند. این موضوع چالشی برای استان‌های محروم است که نمی‌توانند هزینه‌های اجرایی را از منابع داخلی تامین کنند.

دکتر نوبخت برای حل این مساله اعلام کرده است که استان‌های برخوردار باید بخشی از درآمدها را به استان‌های محروم اختصاص بدهند. این موضوع بر روی کاغذ هم به‌سختی قابل پذیرش است و به‌یقین در مرحله اجرا به چالشی عظیم بین استان‌ها تبدیل خواهد شد. خود دکتر نوبخت هم معترف است که معدودی از استان‌ها قادر هستند تا بودجه خود را از طریق مالیات تامین کنند و اکثریت به منابع ملی متکی خواهند بود. این به معنای آن است که نمایندگان مخالف این طرح در مجلس دارای اکثریت هستند.

2- قدرت چانه‌زنی نمایندگان شهرستان‌های کوچک در صحن مجلس بالاتر است و ترجیح می‌دهند تا بودجه عمرانی مناطق خود را در قانون بودجه سالیانه وارد کنند تا اینکه بخواهند در شورای اقتصادی استان‌ لابی کنند. جایی که به‌طور قطع منابع مالیاتی محدود است و نمی‌توانند تخصیص منابع قابل توجهی داشته باشند. ماه‌‌های پیش رو فضای شهرستان‌ها انتخاباتی است و نمایندگان باید دست‌آورد قابل ارائه‌ای از بودجه سال آینده داشته باشند تا بتواند آن را در حوزه انتخابیه خود تبلیغ کنند.

حتی اگر بر اساس وعده‌ دکتر نوبخت، دولت لایحه بودجه سال 1399 را در موعد مقرر (15 آذرماه) به مجلس ارائه کند، مجلس فرصت کافی برای بررسی و تصویب بودجه در قبل از شروع تبلیغات انتخاباتی نخواهد داشت و با توجه به تغییرات وسیعی که لایحه بودجه دارد، احتمالا بررسی نهایی آن به اسفند‌ماه موکول شود. فضای سیاسی جریان پیروز در انتخابات و وزن آن در مجلس فعلی و نسبت آن با سیاست‌های دولت روحانی، مهمترین فاکتور برای میزان مداخله نمایندگان در لایحه تقدیمی دولت است.

بودجه درسایه

سال آینده یکی از سخترین دوره‌ها برای تامین منابع درآمدی بودجه جاری است و دولت نمی‌تواند عدد قابل اتکایی از درآمدهای ارزی را وارد بودجه کند. این شکل از ارائه بودجه سال 99 بیشتر شبیه تدوین دو بودجه آشکار و پنهان است.

بودجه سایه، روشی در بودجه نویسی است که دولت با پیش‌بینی بحران مالی (کاهش درآمد یا افزایش هزینه‌ها) یک بودجه با اتکا به منابع کمتر تهیه می‌کند تا در کنار بودجه اصلی، در موقع لزوم مورد استفاده قرار بگیرد. سابقه بودجه درسایه در دولت‌های بعد از جنگ به سال 1383 برمی‌گردد که دولت وقت مدعی شد که در کنار بودجه سال 84 یک بودجه درسایه را تدوین کرده است.

در سال 85 هم با تشدید مواضع غرب بر علیه برنامه‌های صلح‌آمیز هسته‌ای ایران، پیشنهاد تدوین بودجه در سایه در محافل سیاسی مطرح شد که احمدی‌نژاد به شدت با آن مخالفت کرد و فضای کشور را عادی و بی‌نیاز به چنین بودجه‌ای خواند. اما در انتهای سال 90 و هنگام بررسی بودجه سال 91 وزیر اقتصاد دولت احمدی‌نژاد به شکل رسمی از مجلس درخواست کرد تا در کنار بودجه سنواتی، یک بودجه در سایه هم ارائه کند؛ ولی فضای مجلس با این درخواست همیاری نکرد. در انتهای سال 95 و با پیروزی دونالد ترامپ مجددا ایده بودجه در سایه در رسانه‌ها شکل گرفت اما نه در دولت و نه در مجلس بازخوری نداشت. در حال حاضر به نظر می‌رسد که دولت به تدوین بک بودجه درسایه علاقه‌مند است اما احتمالا پالس مثبتی از مجلس و نهادهای بالادستی نظام برای این امر نگرفته است و تلاش دارد تا با دوپاره کرده بودجه سال آینده، همان امتیازات بودجه درسایه را تحت عنوان «اصلاح ساختاری بودجه» کسب کند.