صندوق توسعه ملی؛ تکرار تجربه حساب ذخیره یا موتور توسعه؟

طرح ایجاد حساب ذخیره ارزی نخستین بار در قالب ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه در سال 79 به تصویب مجلس رسید و براساس آیین‌نامه‌ای اجرایی که دولت آن را تصویب کرد، هیاتی مرکب از رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پیشین، وزیر اقتصاد، رئیس کل بانک مرکزی و 4 نماینده به انتخاب رئیس‌جمهور که 2 نفر آنان از وزرا بودند به عنوان هیات امنای ارزی تشکیل شد. براساس این مصوبه، حساب مذکور اهدافی نظیر ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به انواع دیگر ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین‌ بخشی از اعتبار مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه را دنبال می‌کرد.

به موجب این مصوبه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از حساب ذخیره ارزی بود که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند و همچنین برداشت از آن برای تامین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع باشد.

اما برداشت‌های پیاپی دولت از حساب ذخیره برخی کارشناسان و صاحب‌نظران را به این نتیجه رساند که این حساب از هدف اصلی خود کاملا دور شده و بیشتر به محلی برای تامین بودجه دولت تبدیل شده است. برپایه همین تحلیل بود که مجمع تشخیص مصلحت نظام در سیاست‌های کلی برنامه پنجم، صندوق توسعه ملی را با تعریف و کارکردی متفاوت جایگزین حساب ذخیره ارزی کرد. در واقع هدف مجمع از تاسیس این صندوق واریز سالانه 20 درصد درآمدهای نفتی به صندوق مورد اشاره و قطع ارتباط مالی دولت با این بخش درآمدهای نفتی بود.

به موجب این گزارش، قرار شد با آغاز برنامه پنجم، صندوق توسعه ملی نیز راه‌اندازی شود، اما دولت در بودجه 89 - در حالی که هنوز تکلیف برنامه مشخص نیست تاسیس این صندوق را البته با تعریف خود پیشنهاد کرده است.

براساس این گزارش، به موجب آنچه مجمع تشخیص مصلحت نظام در مصوبه خود در سیاست‌های کلی برنامه پنجم، درباره چگونگی تشکیل، اهداف و موارد مصرف سرمایه‌های این صندوق به تصویب رسانده، دولت در لایحه بودجه پیشنهادی به مجلس از برخی موارد مندرج در این مصوبه عبور کرده است.

براساس این گزارش، موارد مصرف منابع صندوق توسعه ملی در حالی در لایحه بودجه 89 پیشنهاد شده که با مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام در این مورد تناقض دارد و برخی اختیاراتی که در لایحه پیش‌بینی شده است،‌ در مصوبه وجود ندارد.

این صندوق اختیار دولت را افزایش می‌دهد

بایزید مردوخی، دبیر سابق هیات امنای حساب ذخیره ارزی درباره انحلال این حساب و تشکیل صندوق توسعه ملی در گفتگو با خبرنگار ما می‌گوید: حساب ذخیره ارزی به گونه‌ای تشکیل شد که 50 درصد درآمد نفتی برای سرمایه‌گذاری به بخش خصوصی اختصاص یابد، به طوری که فقط از این منبع برای اعطای وام به بخش خصوصی استفاده شود و وامی برای سرمایه در گردش و تولید در آن دیده نشد؛ اما آنچه در صندوق توسعه ملی دیده می‌شود، بحث از کمک به تولید است و کمک به تولید یعنی سرمایه در گردش و ما معتقدیم قرار نیست درآمد نفت به کالاهای مصرفی تبدیل شود؛ بلکه باید به ظرفیت تولید، ظرفیت صادرات و ارزش افزوده تبدیل شود.

وی تصریح می‌کند: حساب ذخیره ارزی فقط برای سرمایه‌گذاری ایجاد شد و 50 درصد دیگر درآمد نفتی برای مواقعی پیش‌بینی شد که درآمد دولت از محل ارز نفتی که در بودجه پیش‌بینی می‌شود، کاهش یافته باشد.

دبیر سابق هیات امنای حساب ذخیره ارزی در ادامه می‌گوید: در صندوق توسعه ملی این شیوه وجود ندارد بلکه در این صندوق به موجب قانون درآمد نفت تقسیم می‌شود و فقط 20 درصد آن به صندوق واریز می‌گردد و بقیه آن تکلیف دیگری دارد و درنتیجه دولت 80 درصد آن را صرف هزینه‌های جاری و عمرانی می‌کند.

وی در پاسخ به این سوال که در لایحه تصریح شده است؛ دولت نمی‌تواند از این صندوق برای هزینه جاری برداشت کند، می‌گوید: این مساله تعارفی بیش نیست بلکه در مواردی شاهد بودیم دولت بدون نظر مجلس اقدام به برداشت از حساب ذخیره ارزی کرده، در حالی که برداشت از حساب ذخیره ارزی نیز ممنوع بوده است.

وی همچنین درباره تفاوت تشکیلات اداری حساب ذخیره ارزی با صندوق توسعه ملی می‌گوید: اساسا حساب ذخیره ارزی تشکیلات اداری ندارد و اداره آن، هزینه‌ای برای دولت دربرنداشت و فقط یک هیات امنا و دبیر هیات آن را اداره می‌کردند؛ در حالی که در بند قانونی صندوق توسعه ملی اختیارات درآمد نفتی را کاملا به دولت می‌دهد و با آن‌که فقط 20 درصد درآمد نفتی به صندوق واریز می‌شود، ولی اختیارات تام آن با دولت خواهد بود.

مردوخی تصریح می‌کند: در حساب ذخیره ارزی این اختیارات وجود نداشت و فقط دولت در موارد خاص به مجلس پیشنهاد می‌کرد که کمبود ارزی دارد.

وی با تاکید بر این‌که حساب ذخیره هیچ ناکارآمدی نداشت، ولی آن‌قدر برداشت‌های بی‌رویه‌ای از آن صورت گرفت که آن را ناکارآمد کرد، می‌گوید: در حالی که هم‌اکنون اختیارات قانونی صندوق توسعه ملی در این زمینه بیشتر است و ممکن است همین اختیارات موجب بروز اختلافاتی بین مجلس و دولت شود.

تکلیف صندوق هنوز مشخص نیست

در عین حال محمدرضا باهنر، نایب‌رئیس مجلس در گفتگو با خبرنگار ما، در خصوص صندوق توسعه ملی و رابطه با برنامه پنجم توسعه می‌گوید: برنامه پنجم توسعه یک مقوله جدایی است و بودجه 89 نیز مقوله دیگر، زیرا اگر برنامه پنجم به تصویب می‌رسید باید بودجه 89 در چارچوب برنامه باشد و برنامه نیز باید در چارچوب سیاست‌های کلی ابلاغی مجمع تشخیص باشد، اما هم‌اکنون ارتباط بودجه 89 با برنامه پنجم روشن نیست. البته دولت می‌گوید، لایحه را مبتنی بر برنامه پنجم تهیه کرده، ولی هنوز برنامه پنجم تصویب نشده که قانون باشد؛ فقط یک لایحه است و مجلس به آن رسیدگی نکرده است.

وی می‌افزاید: ما بر این اساس صندوق توسعه ملی را در بودجه به عنوان یک گام به سمت برنامه تلقی می‌کنیم و البته طبیعی است تغییرات عمده صورت گرفته در آن با اشکالات مجلس مواجه شود. اما این که هم‌اکنون بگوییم صندوق توسعه ملی مخالف سیاست‌های کلی نظام و مخالف برنامه است، قابل بررسی نیست؛ زیرا هنوز برنامه‌ای به تصویب مجلس نرسیده که ملاک عمل باشد.

عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام تاکید دارد: چنانچه تلقی دولت این باشد که صندوق توسعه ملی پیشنهادی در لایحه بودجه همان صندوق تصریح شده در سیاست‌های کلی برنامه پنجم است، اشکال عدم تطبیق با سیاست‌های کلی نظام به این حکم از لایحه وارد است.

باهنر در پاسخ به این سوال که آیا ناکارآمدی حساب ذخیره ارزی باعث تشکیل صندوق توسعه ملی شده است، می‌گوید: زمانی که در مجلس تشکیل حساب ذخیره ارزی به تصویب رسید، فلسفه‌اش این بود که مازاد درآمد نفت - که بیش از پیش‌بینی درآمدی بود - باید در یک حساب مستقل ذخیره شود. این حساب در دو قسمت تشکیل می‌شود که براساس آن بخشی از موجودی آن به دولت برای اجرای پروژه‌های عمرانی دارای بازده اقتصادی وام داده شود و پس از بازپرداخت اصل پول به حساب بازگردانده شود. اما عملا در طول زمانی که گذشت (دو سال گذشته) 50 درصد موجودی حساب (بخش دولت) برای هزینه‌های قطعی دولت مورد استفاده قرار گرفت و دولت هم پیش‌بینی نکرد چگونه آن را به حساب بازگرداند.

باهنر می‌افزاید: صندوق توسعه ملی نیز همان مکانیزم دقیقی را که ما تصور می‌کردیم حساب ذخیره ارزی باید داشته باشد، دارد به طوری که هر میزان پولی که وارد صندوق می‌شود، در اختیار دولت نخواهد بود.

باهنر در پاسخ به این سوال که آیا برداشت از صندوق توسعه ملی نیاز به کسب اجازه از مجلس دارد، تصریح می‌کند: این‌گونه نیست زیرا هنوز اساسنامه‌ای برای آن به تصویب نرسیده و فقط دولت اساسنامه را پیشنهاد کرده و ما در مجلس آن را بر مبنای سیاست‌های کلی نظام بررسی و تصویب می‌کنیم تا ساز و کارهای قانونی آن مشخص شود.

نایب رئیس مجلس تاکید دارد: در ذهن ما این است که صندوق توسعه ملی نباید به گونه‌ای باشد که دولت یا حتی مجلس هر وقت کسری پول داشت به آن دست بزند، بلکه این صندوق باید به عنوان توسعه ملی باقی باشد، اصل پول آن بماند و از منافع آن برای کشور خرج شود و این اصل روح حاکم بر صندوق است که باید بررسی شود و به تصویب برسد.