حرکت به سمت اقتصاد رقابتی

به عقیده شما می‌توان از میان برنامه‌های توسعه‌ای که طی سال‌های پس از انقلاب تدوین شده است، رویکردی واحد و مشترک سراغ گرفت؟

‌نگاهی مقایسه‌ای به برنامه‌هایی که پس از پیروزی انقلاب اسلامی تدوین و تصویب شده، مشخص می‌کند که در تمامی این برنامه‌ها، یک جهت‌گیری واحد‌‌‌در راستای حرکت به سمت اقتصاد رقابتی، توسعه بخش خصوصی و هدفمندی یارانه‌ها وجود دارد و اگر روند مطلوبی در اجرا به چشم نمی‌خورد، عمدتا برخاسته از متن برنامه‌ها نیست.

به عنوان مثال اگر به برنامه دوم توسعه نگاه کنیم، می‌بینیم که گذشته از تعارضات بین دولت و مجلس در آن زمان که تاثیر بسیار زیادی بر نحوه تنظیم متن نهایی برنامه داشت، شرایط تورمی سال 74، بحران تراز پرداخت‌ها در سال 73 و تغییر دولت در سال 76، پیامدهای خاص خود را برای برنامه دوم به دنبال داشت.

بررسی و تصویب برنامه سوم در مجلس پنجم که آخرین روزهای دوره خود را سپری می‌کرد و بشدت متاثر از فضای انتخابات پیش رو بود نیز تاثیرات چشمگیری بر برنامه سوم بر جای گذاشت. شاید برنامه چهارم در میان برنامه‌های پیش از آن ، تنها برنامه‌ای بود که دولت و مجلس در تدوین و تصویب آن کاملا هماهنگ بودند ولی آغاز اجرای این برنامه دقیقا مصادف با نخستین سال فعالیت دولت نهم بود که رویکردی متفاوت نسبت به دولت هشتم و مجلس ششم داشت.

از این روست که به اعتقاد من، در ارزیابی روند اجرایی برنامه‌های توسعه‌ای پنج‌ساله نباید صرفا به خود این اسناد اکتفا کرد و باید کل شرایط محیطی، عمومی و سیاسی کشور را مدنظر قرار داد.

آیا می‌توان در میان این عوامل به مساله مشخصی به عنوان اصلی‌ترین عامل انحراف دولت‌ها از اجرای برنامه‌های توسعه‌ای اشاره کرد؟

اگر بخواهیم تنها یک عامل را ذکر کنیم، شاید بتوان گفت آن عامل، افتراق پارادایم فکری تدوین‌کنندگان برنامه‌ها از سیاستمداران است. واقعیت این است که سیاستمداران ما خیلی سخت به سمت یک پارادایم فکری هماهنگ در عرصه اقتصاد و وجه مشترک آن با سیاست حرکت می‌کنند؛ چراکه معمولا در حوزه سیاست و سیاست‌ورزی از این که طرفدار یا معتقد به یک تفکر اقتصادی مشخص باشند، ابا دارند و از شناخته شدن با یک هویت اقتصادی مشخص پرهیز می‌کنند.

از این رو همواره سعی دارند کمی از هر تفکر اقتصادی داشته باشند که البته به عقیده من اصلا نکته مثبتی نیست ، چراکه نوعی سردرگمی به همراه می‌آورد.

این در حالی است که اولین و مهمترین ویژگی یک برنامه ، سازگاری درونی است. این سازگاری درونی آنچنان مهم است که سازمان برنامه و بودجه طی دوره‌های مختلفی که برنامه‌ها در دولت‌ها و مجالس وقت تدوین ، بررسی و تصویب می‌شدند، همواره سعی می‌کرد این ویژگی راهبردی حفظ شود.

بررسی متون نهایی برنامه‌های پیشین نیز نشان می‌دهد که در حفظ این سازگاری کم و بیش موفق بوده است؛ ولی پارادایم‌گریزی سیاستمداران ما همواره به انحراف آنها از برنامه‌ها منجر شده است. هرگاه سیاست‌های اتخاذ شده در برنامه‌ها با وضع موجود تفاوت چندانی نداشته،‌ این سیاست‌ها با درصد تحقق بالایی همراه بوده؛ ولی هرگاه تغییرات یا اصلاحات بزرگی نسبت به وضع فعلی در برنامه‌ها پیش‌بینی شده، دولت‌ها از اجرای آنها سرباز می‌زنند.

به عنوان نمونه به بحث خصوصی‌سازی اشاره می‌کنم که از برنامه اول توسعه در متون قانونی برنامه وجود داشته و توصیه شده، اما به تناسب عدم همراهی جامعه با آن، به صورت ملایم به آن پرداخته شده است.

همین سیاست‌ ها در برنامه سوم در قالب فصلی مجزا پیگیری شده و نه‌تنها در مورد واگذاری صنایع و... برنامه‌ریزی شده بلکه به واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های صدر اصل 44 هم پرداخته شده و جالب این که به تصویب شورای نگهبان هم رسیده است، اما از آنجایی که یک تغییر بزرگ قلمداد می‌شد، مقاومت‌های بزرگی هم در برابر آن وجود داشت.

به وجود رویکردها و سیاست‌های مشترک و واحد اشاره کردید. آیا مشکلات و چالش‌های مشترکی هم در راستای تدوین برنامه‌ها وجود داشته یا دارد؟

تحلیل من این است که این کار از ابتدا با دو چالش اصلی روبه‌رو بوده است و در کنار مسائل فنی مربوط به برنامه‌ریزی دو عامل را تشکیل می‌دهند که در عدم موفقیت برنامه‌ها نقش داشتند. به عنوان نمونه در تدوین برنامه اول، چالش نخست مربوط به چگونگی اتصال برنامه‌ریزی‌های اجرایی به مباحث ایدئولوژیک و مباحث اعتقادی بود. با توجه به این که در آن زمان نگاه به مسائل این گونه بود که بخشی از دنیا، دنیای سرمایه‌داری بود که تفکر خاص خود را داشت و بخش دیگر از دنیا، دنیای کمونیست بود که آن هم تفکرات خاص خود را داشت ، در ایران یک تفکر جدید متولد شد که می‌خواست شالوده اجرایی کشور را طراحی کند و از آنجایی که اساس این تفکر با دو مکتب دیگر اداره کشورها متفاوت بود بنابراین باید در تمام شوون سیاست ‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، نگاه‌های جدیدی منطبق با مبانی اعتقادی انقلاب اسلامی شکل می‌گرفت.

به همین دلیل هم در همان مقطع شروع کارهای برنامه اول، گروهی از حوزه علمیه قم به سازمان برنامه و بودجه معرفی شدند تا در کنار کارشناسان سازمان به این مساله بپردازند. چالش دوم نیز این بود که سازمان برنامه و بودجه وقت به عنوان دستگاه متولی امر برنامه‌ریز کشور، سازمان مورد اعتمادی تلقی نمی‌شد.

وجه کامل و بارز این بی‌اعتمادی را در تعطیل شدن این سازمان مشاهده می‌کنیم چرا که وقتی یک سازمان را به طور کلی تعطیل می‌کنند فرض بر این است که وجود این سازمان مضراتی دارد که نبود آن از بودنش بهتر است.

این نشان‌دهنده یک نوع عدم اعتماد است. بنابراین ممکن است در هر فعالیت سیاستگذاری که سازمان برنامه متولی آن باشد، همچنان همان جهت‌گیری‌ها وجود داشته باشد. مساله بعدی هم کم‌تجربگی تدوین کنندگان جدید برنامه بود که مزید بر علت شده بود.

آیا این مشکلات مشترک همچنان بر سر راه برنامه‌ریزی در کشور ما وجود دارد؟

پاسخ من به این پرسش شما متاسفانه مثبت است ، اگرچه قدم‌های مثبت زیادی برداشته شده و با ابلاغ سیاست ‌‌هایی مانند اصل 44 و سیاست‌های کلی برنامه پنجم ، فضا برای حضور و نقش‌آفرینی بخش خصوصی از نظر مجوزهای قانونی بازشده است ولی هنوز هم مشکلات سابق و ریشه‌ای وجود دارد.

در واقع در سال‌های اخیر و طی برنامه‌های گذشته، شاهد نزدیک شدن ادبیات سیاستمداران به ادبیات کارشناسی بوده‌ایم ولی به عنوان مثال در مورد اجرا و موفقیت اصل 44 می‌بینیم که هنوز هم به علت مقاومت‌ها و مخالفت‌های پیدا و پنهان از موفقیت مورد انتظار برخوردار نبوده‌ایم.

این مساله نشان می‌دهد که ایدئولوژی مخالف با این جهت‌گیری‌ها از چنان قدرتی برخوردار است که حتی روند اجرای سیاست‌های مدنظر عالی‌ترین مقامات کشور را نیز کند می‌کند.

در مورد کم‌‌تجربگی تدوین‌کنندگان برنامه هم باید بگویم که اگر تجربه را به معنای تجربه سازمانی بدانیم در حال حاضر با تغییر ماهیت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، این نهاد در یکی از ضعیف‌ترین دوران‌های خود به سر می‌برد. مساله تاسف‌آور نیز این است که اگر نرخ تغییر مدیران سازمان برنامه و بودجه و بعدها سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را اندازه‌گیری کنیم، به رقم بالایی می‌رسیم که بیانگر عدم اعتماد و اطمینان به این نهاد در طول تمامی سال‌های گذشته است که این بی‌اعتمادی، زمینه شکل‌گیری اعتماد به نفس ناشی از تجربه را از بین می‌برد.

آیا این مقاومت‌ها ناشی از زیرساخت‌های معیوب است یا علل دیگری نیز دارد؟

مقاومت در برابر این قبیل تغییرات بزرگ اصولا دو منشا دارد. ریشه اول به این بازمی‌گردد که به هر صورت هر آرایشی از فعالیت‌‌های اقتصادی بین دولت و بخش خصوصی یا داخل و خارج کشور در حوزه اقتصادی، منعکس‌کننده آرایش خاصی از توزیع منافع است و از این‌رو منتفعان و متضرران خاصی نیز دارد.

به عنوان مثال در یک اقتصاد دولتی درونگرا، کنترل شدیدی در تجارت خارجی اعمال می‌شود بنابراین افرادی که به رانت‌های تجاری دسترسی دارند، منتفع خواهند شد و دیگران متضرر. در چنین شرایطی اگر بخواهیم رویکرد و سیاستی خلاف این وضع در پیش بگیریم طبیعتا منتفعان فعلی مقاومت می‌کنند و روند کار با کندی مواجه خواهد شد.

دومین منشا به نگرش و رویکرد فردی بازمی‌گردد. عده‌ای همواره برای خود رسالت و ایدئولوژی خاصی قائل هستند که مثلا بر مبنای آن قدرت یافتن بخش خصوصی به معنای نقض عدالت اجتماعی است و بر مبنای این نگرش در برابر هر سیاستی که تقویت بخش خصوصی را هدف‌گیری کرده باشد، مقاومت می‌کنند.

4 برنامه در کشورمان پس از پیروزی انقلاب اسلامی تدوین و سپری شده و به گفته شما این مشکلات هنوز باقی است. برای حل آنها چه باید کرد؟

پاسخ به این سوال سهل و ممتنع است ولی هر قدر سطح آگاهی و درک مسوولان و سیاستگذاران ارتقا یابد، می‌توان به برداشته شدن این موانع بیشتر امیدوار بود، البته شرایط محیطی هم در این زمینه بسیار موثر است.

مثلا در وضعیتی که قیمت نفت خیلی بالا است مقاومت‌ها در برابر تغییرات زیاد می‌شود، چون دولت به لحاظ مالی قدرتمند می‌شود و می‌تواند برای استحکام جهت‌گیری‌های خود از ابزارهای بیشتری استفاده کند بنابراین شاید در دوره‌ای که در سیکل نزولی قیمت نفت به سر می‌بریم و با وجود سیاست‌های اصل 44 و برنامه پنجم فرصت خوبی برای کاستن از این مقاومت‌ها داشته باشیم.

آیا نیازهای مشخصی در برهه‌های مختلف تدوین برنامه‌های توسعه‌ای وجود داشته که براساس آن رویکردهای ثابتی در آنها به چشم می‌خورد؟

اساسا مساله ضرورت تدوین یک برنامه پنج‌ساله را سازمان برنامه و بودجه وقت در سال 60 در دولت مطرح کرده بود. این که کشور باید دارای یک برنامه باشد تا بتواند اولویت‌ها را تعیین کند و سرمایه‌گذاری‌ها را جهت دهد و اهداف مشخصی را در سطح کلان و در سطح بخش‌های مختلف دنبال کند، یکی از ضرورت‌ها بود.

بر همین اساس در آن زمان مجموعه‌هایی با محوریت سازمان برنامه و بودجه وقت شکل گرفته بودند تا این موضوع را دنبال کنند البته کاملا مطمئن نیستم که این فعالیت از سال 59 شروع شد یا سال 60، اما به نظرم این مساله در زمان دولت مهندس موسوی بیشتر سازماندهی شد و شکل گرفت بنابراین ضرورت اداره کشور بر مبنای برنامه‌های مشخص، کاستن از نقش‌آفرینی حداکثری دولت در اقتصاد و زمینه‌سازی برای حضور بخش غیردولتی از زمان تدوین نخستین برنامه در کشور وجود داشته است ولی همان‌طور که گفتم آنچه به عنوان برنامه تدوین می‌شد در مقام اجرا دچار تغییرات فراوانی می‌شد که ناخودآگاه پیگیری روند مشترک را در برنامه‌های 5 ‌ساله دچار اخلال و دشواری می‌کند.

سروش صاحب فصول