در تپش این هفته، ماجرای فریب و تعرض در پوشش عرفانهای دروغین و رمالی را بررسی کردیم
بودجه ریزی ایران سنتی است
بی انضباطی مالی در بودجه به دنبال بروز شوکهای نفتی در سالهای 52و 53و افزایش یکباره درآمد دولت ، بتدریج مشکلاتی به وجود آورد که تا امروز ادامه داشته است.
در حال حاضر مرحله اول کار با اصلاح حجم و ترکیب بودجه و اصلاح طبقه بندی بودجه به اتمام رسیده و مرحله دوم کار که مهمترین بخش آن عملیاتی کردن نظام بودجه ریزی است از امسال به طور جدی از سوی سازمان مدیریت و برنامه ریزی دنبال خواهد شد.
محمد کردبچه که از او به عنوان مرد بودجه نویس یاد می شود و اکنون مدیر کل دفتر اقتصاد کلان سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور است ، در این زمینه با ما به گفتگو نشسته است.
یکی از انتقادهایی که به نظام بودجه ریزی کشور وارد است ، غیرعملیاتی بودن آن است.
درواقع منابع به منظور رسیدن به یک نتیجه مشخص تخصیص داده نمی شود و هر سال بودجه نهادهای دولتی براساس درصدی از بودجه سالهای گذشته تخصیص داده می شود و نهادهای دولتی در ماههای آخر سال مجبورند همه بودجه خود را به مصرف برسانند ؛ چرا که در غیر این صورت سال بعد بودجه کمتری به آنها اختصاص داده می شود. در ارتباط با عملیاتی کردن بودجه در قالب اصلاح نظام بودجه ریزی چه اقداماتی انجام شده است؛
عملیاتی کردن نظام بودجه ریزی جزو مرحله دوم کار است و این کار کنار مباحث دیگری چون اصلاح نظام حسابداری بودجه ، اصلاح نظام نظارت بودجه ، اصلاح نظام اطلاعاتی بودجه ، اصلاح نظام بودجه شرکتهای دولتی و اصلاح کل فرآیند بودجه چه در دولت و چه در مجلس پیگیری می شود.
مهمترین بخش مرحله دوم کار، بودجه ریزی عملیاتی است و نکته ای که خیلی مهم است انجام این کار در کوتاه مدت امکانپذیر نیست.
در حال حاضر مشکلی که در نظام بودجه ریزی ما وجود دارد این است که هزینه های ما براساس یک نظام سنتی افزایشی صورت می گیرد و بودجه هر سال بر مبنای بودجه سال گذشته تعیین می شود و این اشکال بزرگی است ، چون هر اشکالی که در هزینه ها باشد به سال بعد منتقل می شود و اصل بر چانه زنی است.
اگر بودجه ریزی عملیاتی شود هر دستگاه برحسب وظایفی که انجام می دهد، برنامه هایش تفکیک شده و در قالب هدفهای میان مدتشان بودجه تعیین می شود.
درواقع برای آن که ارتباط بین برنامه و بودجه حفظ شود، هزینه را براساس برنامه ها مشخص می کنند، برنامه ها به فعالیت ها شکسته می شود و برای هر یک از فعالیت ها هزینه تمام شده محاسبه می کنند بدون آن که ببینند در این دستگاه چقدر استفاده شده است.
به عبارتی پس از مشخص شدن هزینه تمام شده هر فعالیت ، از جمع این هزینه ها به هزینه یک برنامه خواهیم رسید و در این کار نظام طبقه بندی عملیاتی هم رعایت می شود ؛ بنابراین 2مرحله کاری وجود دارد: اول تعیین وظایف و برنامه های دستگاه و دوم برآورد قیمت تمام شده برای هر فعالیت.
چه مقدار از این مراحل کاری که اشاره کردید انجام شده است؛
بخش اول کار خوشبختانه انجام شده و شورای عالی اداری قبلا برای تمامی دستگاههای اجرایی ، وظایفشان را مشخص کرده است ، ولی اصلی ترین و مشکل ترین کار این است که بیاییم برای هر یک از این فعالیت ها قیمت یا هزینه تمام شده تعیین کنیم که برخی هزینه ها مستقیم است و برخی غیرمستقیم که این هزینه ها باید برآورد شود و اگر بخواهیم برای تمام دستگاه ها در یک سال بخصوص این کار را انجام دهیم امکان پذیر نیست ؛ بنابراین تصمیمی که گرفته شده این است که بیاییم برای یکی دو وزارتخانه ای که آمادگی و تجربه بیشتری در این کار دارند، کار را شروع کنیم.
اما پیش از این اعلام کرده بودید که قبل از پایان برنامه سوم توسعه این کار تا حدودی آغاز خواهد شد؛
مشکلی که وجود داشت درگیری کاری در خود سازمان بود، چون هم درگیر کار برنامه چهارم بودیم و هم مرحله پس از تصویب برنامه چهارم و تهیه اسناد بخشی و فرابخشی و آیین نامه های اجرایی آن وقت گیر بود و کار تا حدودی به تعویق افتاد.
خوشبختانه این اسناد آماده شده که به تصویب هیات وزیران برسد و بخشی از آیین نامه های اجرایی آن به تصویب هیات دولت رسیده و بخشی از آن باقی مانده که امیدواریم تا پایان دوره ریاست جمهوری آقای خاتمی به اتمام برسد. در واقع از این به بعد بر بحث اصلاح نظام بودجه ریزی متمرکز می شویم تا این چند کاری که باقی مانده انجام شود؛ اما حدود چهارپنج سال طول می کشد.
امیدواریم تا پایان برنامه چهارم ، هم بحث عملیاتی کردن وهم دیگر اهدافی که در مرحله دوم کار داریم مثل اصلاح نظام حسابداری بودجه ، اصلاح نظارت و دیگر موارد انجام شود.
برای رسیدن به اهداف یاد شده نیاز به عزم ملی است و این گونه نیست که سازمان مدیریت بتواند به تنهایی این کار را انجام دهد و همه دستگاه های اجرایی و سه قوه کشور باید کمک کنند.
در ارتباط با طبقه بندی نظام بودجه و شفاف سازی درآمدها و هزینه های دولت چه اقداماتی صورت گرفته است؛
اصلاح نظام طبقه بندی بودجه از اهدافی بود که در مرحله اول اصلاح نظام بودجه ریزی دنبال می شد. طبقه بندی بودجه ، هم از نظر درآمدها و هم از بعد هزینه ها مشکل داشت و شفاف نبود در بخش درآمدها منظور می شد، در حالی که اینها نوعا تامین مالی هستند و نباید در بخش درآمدها منظور می شد و این مساله باعث شده بود کسری بودجه کمتری نشان داده شود و زمانی که با کشورهای دیگر مقایسه می شد به نظر می رسید که کسری بودجه ما خیلی کم است.
در بخش هزینه ها نیز باز اشکال وجود داشت ، مثلا در بخش هزینه های جاری بسیاری از اقلامی که ماهیت سرمایه ای داشتند در هزینه های جاری منظور می شد، همین طور در بخش هزینه های عمرانی ، بسیاری از هزینه های عمرانی بودند که ماهیت سرمایه گذاری نداشتند و جاری محسوب می شد، مثل بسیاری از طرحهای مطالعاتی.
اشکال دیگری که وجود داشت با حسابهای ملی ما تطابق نداشت و تغییرات متغیرهای مالی را نمی توانستیم در حسابها بدرستی برآورد کنیم و همین طور برعکس.
بخصوص در گزارش های عملکرد بودجه و گزارش لایحه بودجه با مشکل مواجه می شد. مشکل سوم در نظام بودجه ریزی این بود که با استانداردهای بین المللی نیز تطابق نداشت و اگر مقایسه ای می کردیم با نسبت های نظام بودجه ریزی خودمان و نظام بودجه ریزی دیگر کشورها این نسبت ها درست نبود و چون نظام طبقه بندی ما نظام استانداردی نبود، مقایسه ها اشتباه بود.
برای اصلاح نظام بودجه از چه نظام استانداردی پیروی کردید؛
سال 79که مقارن با سال 2000میلادی بود، یک سیستم جدید از طرف صندوق بین المللی پول که 170کشور عضو آن هستند از جمله ایران پیشنهاد شد به نام GFS 2000 که این نظام تمام مشکلات ما را در سیستم بودجه ریزی می توانست حل کند.
در واقع برای شفاف سازی و قابل مقایسه کردن آن با اقتصاد کشورها بخصوص هماهنگی آن با نظام حسابهای ملی که شما بتوانید اثرات متقابل بین حسابهای ملی و حسابهای مالی دولت را ببینید، ناچار بودیم یک نظام استاندارد بین المللی را انتخاب کنیم تا اشکالات موجود برطرف شود.
بنابراین از سال 80با استناد به مدارکی که از این نظام جدید داشتیم ، کار را شروع کردیم و توانستیم نظام طبقه بندی بودجه را بر این اساس انجام دهیم.
تا چه حد در پیاده کردن این استاندارد بین المللی موفق بودید؛
بتازگی سفری به صندوق بین المللی پول داشتیم. بیشتر کارشناسان مسوولی که این کار را انجام داده بودند، اقدامات انجام گرفته را تایید کردند و می توان گفت از نظر کاربرد اصلاح این نظام از بقیه کشورهای دنیا جلوتر هستیم و نکته مهمتر این است که برای کشورهای دیگر کارشناسان نود صندوق اصلاح نظام بودجه ریزی را به عهده دارند و این کار 6تا 7سال زمان می برد، در صورتی که این کار در ایران طی هفت هشت ماه و آن هم به وسیله کارشناسان داخلی صورت پذیرفته است.
قبول این نظام در داخل در چه حد بود؛
نگهداری سیستم مهمتر از اجرای اولیه آن است و اگر عزم ملی و اعتقادی وجود نداشته باشد، سیستم دوباره به پله اول برمی گردد کما این که در بخش اصلاح نظام طبقه بندی با این که نظام را دو سه سالی است اجرا کردیم به دلیل عدم تاکید و دقتی که در این ارتباط وجود داشت نه تنها به جلو نرفتیم ، بلکه قدری به عقب برگشتیم.
در دولت به دستگاه های اجرایی باید تاکید شود، چون سیستم گذشته تمام شده و تمام اطلاعات و شاخص های ما باید بر این اساس در اختیار همگان قرار گیرد، با وجود این که دو سالی از تغییر نظام طبقه بندی می گذرد، اما عملکردها را براساس نظام طبقه بندی جدید نداریم.
با اجرای نظام طبقه بندی بودجه که منجر به شفاف شدن درآمدها و هزینه ها شد ما چقدر کسری تراز عملیاتی داشتیم؛
تراز عملیاتی بودجه اختلاف بین درآمدهای واقعی دولت یعنی درآمدهای غیرنفتی ، مالیاتی و دیگر درآمدهای غیرنفتی است.
با هزینه های جاری ، کسری تراز عملیاتی رقمی بین 80تا 90هزار میلیارد ریال است ، یعنی فرض کنید اگر رقم کل بودجه ما برای سال 84حدود 500هزار میلیارد ریال باشد رقمی حدود 80تا 90هزار میلیارد ریال آن کسری تراز عملیاتی است که رقم خیلی بالایی است و این یک هشدار است برای دولت که برود این اختلاف را بپوشاند و در برنامه چهارم توسعه هدف گذاری شده که درآمدهای مالیاتی و دیگر درآمدهای غیرنفتی رشد و هزینه های جاری محدود شود تا این اختلاف بتدریج کاهش یابد.
در برنامه چهارم توسعه رشد هزینه های جاری 10درصد است که این 10درصد تقریبا معادل تورم است ، یعنی هزینه های جاری به قیمتهای ثابت رشد صفر دارد و اگر چنین هدفی محقق شود می توانیم تا پایان برنامه چهارم امیدوار باشیم که اهدافمان برآورده شود و این مساله مهمی است ، چون هر اندازه کسری تراز عملیاتی بیشتر باشد در بخش تراز حساب سرمایه مقدار بیشتری از دارایی های دولت مثل نفت ، ساختمان و... باید واگذار شود تا کسری تراز عملیاتی پوشانده شود و این عین کاری است که هم اینک دارد انجام می شود و بخشی از کسری تراز عملیاتی از طریق تراز حسابهای سرمایه ای جبران می شود که به اجرای طرحهای سرمایه گذاری لطمه می زند و چون این حساب نیز تکافو نمی کند، از حسابهای ذخیره ارزی هم استفاده می شود چنانچه در سال 84قرار است 7/7میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی استفاده کنیم.
در واقع نه تنها استفاده از دارایی های سرمایه مان کافی نیست بلکه مجبوریم از پولها و وجوهی که قرار بود در حساب ذخیره ارزی برای سرمایه گذاری بخش خصوصی و ایجاد رشد و تولید به مصرف برسانیم برای جبران کسری استفاده کنیم.
کسری تراز عملیاتی در سال 83چقدر بود؛
بالغ بر 120هزار میلیارد ریال کسری تراز عملیاتی داشتیم که از رقم مصوب خیلی بیشتر بوده و دلیل آن هم عدم تحقق درآمدهای مالیاتی و دیگر درآمدها بوده است و از طرفی نیز هزینه های جاری مان نیز در سال گذشته افزایش داشته است.
در نتیجه کسری تراز عملیاتی مان که در سالهای گذشته حدود 90هزار میلیارد ریال بود، سال 83به حدود 120هزار میلیارد ریال افزایش یافت و اگر این رقم را نسبت به کل رقم بودجه سال قبل یعنی 430هزار میلیارد ریال در نظر بگیریم نشان می دهد که حدود 28درصد کل بودجه مان کسری تراز عملیاتی داشتیم که رقم خیلی بالایی است و نسبتش به تولید ناخالص داخلی نیز حدود 10درصد است که درصد خیلی نگران کننده ای است و باید تلاش بیشتری شود که دست کم از سال 84منابع درآمدهای واقعی که در بودجه گذاشته شده است ، تحقق پیدا کند و در هزینه های جاری نیز صرفه جویی شود.
سیما رادمنش 
تازه ها
گوناگون
پیشنهاد سردبیر
گزارش «جامجم» درباره دستاوردهای زبان فارسی در گفتوگو با برخی از چهرههای ادب معاصر
فارسی، زبان گفتوگوی جهان
معاون وزیر بهداشت:
