انحلال سازمان مدیریت هزینه‌های سنگینی داشت

اصولا چرا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تشکیل شد؟ چه نیازی به تشکیل آن وجود داشت؟

از اواخر دوران قاجار، فکر تهیه برنامه یا به زبان آن زمان نقشه و پلن برای تهیه مقدمات پیشرفت کشور مطرح بود. از زمان ناصرالدین‌شاه برخی تحصیلکرده‌های ایرانی و کسانی که به اروپا سفر و در آنجا مطالعه کرده بودند، ایده تشکیل چنین سازمانی را مطرح می‌کردند.

در کتاب خاطرات مخبر‌السلطنه نیز مطالبی در‌باره ضرورت تهیه پلن و نقشه برای رفع مشکلات کشور نوشته شده است.

با این حال تا زمان جنگ اول جهانی، ایران در زمره عقب‌مانده‌ترین و فقیر‌ترین کشور‌های جهان محسوب می‌شد. فکر تهیه نقشه برای توسعه کشور از زمان نخست‌وزیری دولت دوم محمدعلی فروغی (1314‌ـ‌1312) مجدد قوت گرفت و سرانجام سال 1316 در دولت محمد جم، ابتدا یک شورای اقتصادی تشکیل شد تا درباره مسائل اقتصادی کشور تدابیری اندیشیده شود.

در نهایت، فروردین ‌ 1325 هیات دولت تصویب کرد هیاتی برای تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور تشکیل شود. پس از بررسی این هیات در مرداد همان سال، هیات دولت تصویب کرد هیات عالی برنامه تشکیل شود. کار این هیات رسیدگی، بررسی و تصویب برنامه‌ها و طرح‌های ارائه‌شده از سوی وزارتخانه‌ها بود.

این هیات، سال 1327 لایحه اولین برنامه هفت ساله کشور را تهیه کرد. با توجه به مشکلات و ناهماهنگی‌هایی که بین دستگاه‌ها و دوایر دولتی در تهیه اولین برنامه ظاهر شد، بتدریج ضرورت تشکیل یک نهاد ویژه مطرح و مهر‌ماه 1327 در دولت عبدالحسین هژیر، اداره‌ای با عنوان دفترکل برنامه تاسیس شد. به دنبال تشکیل این اداره در بهمن 1327‌ـ‌ در دولت محمد ساعد‌ ـ‌ سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان نهادی مستقل برای ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف و تدوین برنامه‌های عمرانی ایجاد شد.

توجه داشته باشید از زمان دولت دوم فروغی در‌سال‌1312 تا دولت محمد ساعد، 17 دولت مختلف کم و بیش سعی در عملی‌کردن این ایده داشتند، اما بی‌ثباتی‌های داخلی و آنچه از بیرون تحمیل می‌شد، مانع این کار بود. تا این‌که در نهایت، تشکیلات ثابتی برای کار کارشناسی و تهیه برنامه‌های عمرانی و ارائه مطالعات راهبردی برای آنچه لازمه پیشرفت کشور بود، ایجاد شد.

این‌ موضوع را که گفته می‌شود‌ سازمان برپایه یک تفکر آمریکایی و براساس منافع آنها شکل گرفته و به همین دلیل باید تعطیل شود، تا چه حد درست می‌دانید؟

این ایده مدتی بسیار طولانی در داخل کشور مطرح بود و ربطی هم به هیچ کشور خارجی ندارد. علاوه بر مطالب فوق اگر به قانون برنامه و بودجه نیز توجه کنید، می‌توانید جای پای همه آن تاریخچه‌ای را که در بالا به آن اشاره شد، ببینید.

شاید یک دلیل این سوء‌تفاهم آن است که بعد از پایان جنگ جهانی دوم و تشکیل بانک توسعه بین‌المللی‌ـ که بعدها بانک جهانی نام گرفت ـ دولت‌های وقت سعی کردند‌ از امکانات این بانک استفاده کنند. این بانک نیز به پروژه‌هایی وام می‌داد که بررسی فنی و اقتصادی آن طبق چارچوب آن بانک تهیه شده بود.

در آن زمان، نیروی کارشناسی برای این‌گونه اقدامات در کشور وجود نداشت و به همین دلیل بانک مزبور با یک شرکت مهندسین مشاور آمریکایی به نام مشاورین ماوراء بحار قرار‌داد بست تا برای تهیه طرح‌های سرمایه‌گذاری به ایران سفر کند. آن شرکت هم طرح‌هایی را از قبیل طرح سد و مانند آن تهیه کرد و بانک جهانی نیز با بخشی از وام درخواستی ایران موافقت کرد که پروژه‌های مربوط نیز انجام شد.

لذا تشکیل سازمان برنامه ربطی به آمریکا ندارد. از طرف دیگر ما باید بر اساس عقل و منطق از تجربه دنیا استفاده کنیم و با چشم باز تصمیم بگیریم. این‌که مثل یک نابینای نگران و هیجان‌زده عصای خود را در هوا تکان دهیم از ترس این‌که کسی به ما نزدیک نشود، کار درستی نیست. افرادی که این مطالب را مطرح می‌کنند، توجه ندارند ‌ بسیاری از لوازمی که در زندگی خودشان (مانند آب لوله کشی، برق، تلفن، تلویزیون، یخچال) استفاده می‌کنند‌ از آمریکا آمده است. در این موارد ایرادی نمی‌بینند، لیکن یک نسبت ناروا را به دستگاه کارشناسی کشور وارد می‌کنند.

از این گذشته همه می‌دانند ‌آمریکا اصولا به دلایل ایدئولوژیک با تشکیلات برنامه‌ریزی در ایران موافق نبود. تشکیلات برنامه‌ریزی جزء بارز تصمیم‌گیری اقتصادی در کشور‌های کمونیستی بود که این موضوع با ایدئولوژی آمریکا همخوانی نداشت. اگر آمریکا می‌خواست در این باره پیشنهادی مطرح کند، به احتمال قوی تشکیلات کارشناسی و تصمیم‌سازی مشابه آنچه را که خود از آن تجربه داشت، پیشنهاد می‌کرد.

پس از پیروزی انقلاب چه دیدگاهی نسبت به سازمان برنامه و بودجه وجود داشت؟ این دیدگاه منفی بود یا مثبت؟ اگر خاطره‌ای از آن دارید، ممکن است باز گوکنید؟

درباره این‌که چه دیدگاهی در آن زمان وجود داشت، نمی‌توان اظهار نظر کرد چون قبل و بعد از انقلاب نیز مسائل اجتماعی در یک فراگرد گفتمان باز و آزاد مطرح نمی‌شد تا بتوان دیدگاه گروه‌ها و جریان‌ها را با دقت دریافت.

ولی سال 1360 برخی جریان‌ها، سازمان را به انحلال کشیدند و بد نیست از زبان رئیس وقت سازمان در این‌باره شرح آنچه روی داد پرسیده شود. ایده آنها نیز شبیه ایده دولت نهم بود. می‌خواستند یک دفتر یا گروه در محل نخست‌وزیری وقت تشکیل دهند و کار بودجه را در آنجا متمرکز کنند لیکن پس از تجربه کوتاهی شهید رجایی متوجه این نکته شد که زمان جنگ و مشکلات عدیده عظیم، موقع مناسبی برای این‌گونه مانور‌ها نیست. ایشان آقای دکتر محمدتقی بانکی را مامور بازسازی سازمان برنامه کرد و ایشان نیز الحق از مردان خدمتگزار کشور و تاریخ بعد از انقلاب هستند. بانکی با همکاری دولت و سازمان برنامه به بازسازی نظام اداری و تصمیم‌گیری و مدیریتی کشور که در مراحل انقلاب و بعد از آن در جریان رکود یا در مرحله تعطیلی یا توقف قرار داشت، همت گماشت.

با وجود این، آنچه در دولت نهم بر سازمان برنامه گذشت، ظهور همان دیدگاه‌هایی بود که قصد داشت کار این تشکیلات را یکسره کند لیکن همین کار نیز موانع خاص خود را در جهت آن نیت ظاهر کرد.

شما به تاریخچه طولانی و تلاش تدریجی و آزمون و خطای حداقل 17 دولت مختلف برای ایجاد این سازمان کارشناسی دقت کنید. 60 سال تجربه پشت سر این سازمان قرار دارد.

پس از این‌که سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی ادغام شد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی شکل گرفت، ساختار آن چگونه بود؟ آیا این ساختار با وظایف سنگین آن تناسب داشت؟ به نظر شما ایرادات این ساختار چه بود؟

این پرسش را باید از دکتر عارف و ستاری‌فر بپرسید که این ادغام ناهمساز را انجام دادند.

یکی از ایرادات بزرگی که به ساختار سازمان مدیریت وارد ‌شد، عریض و طویل بودن آن است. منتقدان می‌گویند این ساختار باعث کند‌شدن فرآیند تصمیم‌گیری‌های دولت می‌شود. شما که سابقه طولانی در این سازمان دارید تا چه حد این ایرادات را وارد می‌دانید؟

تا قبل از ادغام سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی، سازمان برنامه تشکیلات کوچکی بود. به عنوان مثال این سازمان در تهران حدود 1200 نیروی انسانی داشت که این تعداد در شهرستان‌ها هم رقمی نزدیک به تهران بود. از این تعداد نفرات، درصد افراد دارای مدرک فوق‌لیسانس و دکتری نسبت به کل کارکنان‌ از هر دانشگاه کشور بیشتر بود. حداقل تا سال73 که آقای روغنی زنجانی، رئیس سازمان بودند، این سازمان در مقایسه با سایر تشکیلات دولتی عریض و طویل نبود.

سازمان مدیریت همواره از کم‌توجهی دولت‌ها نسبت به نظرات و تصمیمات کارشناسی‌اش گله و شکایت داشته است. چرا دولت‌ها آن‌طور که شایسته است به سازمان مدیریت و جایگاهش توجه نمی‌کنند؟

این جمع‌بندی مشهوری است که دولت‌ها به دلیل این‌که تشکیلات سیاسی هستند، به مشکلات و مسائل روز توجه دارند. برنامه‌ریزی باید به افق‌های بلند‌مدت‌تر توجه داشته باشد. همیشه صرف منابع عجولانه برای رفع سریع مشکلات آنی و روزمره موجب ایراد کارشناسان بوده است. شاید برخی اختلاف دیدگاه‌ها را از این زاویه بتوان درک کرد.

چرا در بیشتر موارد روسای سازمان برنامه در تقابل با دولت‌ها یا سایر همکاران خود در دولت‌ها قرار داشته‌اند؟ به عبارت دیگر علت اختلافات روسای سازمان برنامه چه بوده است؟

بهتر است دلیل این اختلافات از خود این آقایان پرسیده شود.

انحلال سازمان برنامه در دولت احمدی‌نژاد و اثرات آن بر اقتصاد کشور را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ این انحلال مثبت بود یا منفی؟

به نظر من تخریب عظیمی صورت گرفت. آثار بیشتر این اقدام در بلند‌مدت ظاهر می‌شود. این امر موجب ضایعات مالی فراوان چه در منابع ریالی بودجه، اجرای طرح‌ها، ظرفیت کاری و اجرایی و چه منابع ارزی و انسانی کشور شد، زیرا همان میزان بررسی، کار کارشناسی، امکان سنجی و نظارت حین اجرا را که در گذشته بود، از میان ‌برداشت.

از این مهم‌تر ، سازمان برنامه در بیشتر دوره‌ها‌ در اکثر حیطه‌های غیرمالی نیز تشکیلات تدبیر و سنجیدگی برای دولت و کشور بود. زمانی که در دولت نهم، خبر انحلال سازمان مدیریت مطرح شد بنده در مصاحبه با روزنامه‌ها عرض کردم‌ خود دولت بیش از همه از این کار زیان خواهد دید، زیرا مهم‌ترین اهرمی را که در قانون اساسی برای رئیس دولت پیش‌بینی شده با دست خودش به دور انداخت. یادم می‌آید که به بحث بین خواجه نظام‌الملک و ملکشاه درباره رابطه بین قلم و تاج هم اشاره کردم. باید بگویم از دیر باز رابطه بین تدبیر سازمان یافته غیرشخصی با تداوم و تقویت سیستم‌های سیاسی و اجتماعی مورد توجه بوده است.

سازمان مدیریت اکنون در آستانه احیا قرار دارد. در دوره جدید چه ضرورت‌هایی برای ساختار جدید سازمان پیشنهاد می‌کنید؟

اگر شرایط سازمان به شرایط قبل از ادغام باز گردانده شود، بهتر است. باید حداقل از به کار بردن ابتکارهای جدید و غیر کارشناسی پرهیز شود تا نتایج بهتری به دست آید.

آیا به نظر شما در دوره جدید نگاه به کارکرد و وظایف سازمان برنامه باید به طور ریشه‌ای تغییر کند؟ سازمان برنامه در این چارچوب باید چگونه سازمانی باشد؟

در این باره نظری ندارم.

چگونه می‌توان دولت یازدهم را واداشت که به نظرات کارشناسی سازمان برنامه توجه خاص داشته باشد و خود را نسبت به تصمیمات آن پایبند کند؟

نمی‌دانم.

سازمان مدیریت چگونه باید تجدید ساختار و سازمان شود؟ مثلا به تناسب ضرورت‌های روز چه بخش‌هایی باید به آن اضافه و چه بخش‌هایی از آن حذف شود؟

نظری ندارم.

یکی از مشکلات احیای سازمان مدیریت، متلاشی‌شدن روح سازمانی و هویتی آن است. به نظر شما برای این موضوع چه باید کرد؟

این نکته مهم و در خور بررسی است، لیکن من در این باره نظری ندارم.

آرزو و آرمان شما برای تشکیل یک سازمان مدیریت ایده‌آل چیست و آن سازمان چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد و چگونه کار کند؟

در این باره فکر نکنم به نتیجه‌ای برسیم. این آرزو مربوط به حیات بعدی بنده است.

سازمان برنامه و بودجه و ویژگی‌های جدیدی که لازم دارد

وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سه دستگاهی است‌ که کنترل اقتصاد کشور را به عهده دارند.

با این حال این سه دستگاه همواره در تقابل با سایر دستگاه‌های دولت قرار داشته و این امر نیز مختص به یک دولت خاص نبوده است. از آنجا که این سه دستگاه تنطیم‌کننده تلاش می‌کنند تعادل اقتصادی کشور را حفظ کنند و مانع ایجاد هزینه شوند به طورطبیعی این رویارویی در انتظار آنها خواهد بود.

اما در دولت نهم در سال 86 این اختلافات تا آنجا بالا گرفت که انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور روی داد. دولت نهم این سازمان را سازمانی عریض و طویل و هزینه بر دانست، از این رو وظایف این سازمان به دو معاونت رئیس‌جمهور با عناوین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی منتقل شد.

با این حال، گذشت زمان نشان داد ‌ انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برآیندی منفی داشته و در این زمان برخی برنامه‌هایی که در دولت تدوین شد، ناکارآمد ازآب درآمد. همچنین عملکرد دستگاه‌ها ضعیف پیش می‌رفت و برخی از آنها نتوانستند برنامه‌های پیش‌بینی‌شده خود را اجرا کنند.‌ در این زمان بود که کارشناسان تاکید کردند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مرکز ثقل دولت بوده و لازم است ‌ساختار و وظایف جدیدی در این سازمان تعریف شده و بعد در دولت به تصویب برسد، چراکه نبود آن، دولت را با اختلال در نظام تصمیم‌گیری مواجه خواهد ساخت. ‌از این رو، با روی کار آمدن دولت یازدهم، حسن روحانی در نخستین نشست خبری خود اعلام کرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را احیا می‌کند.

حال بسیاری ازکارشناسان اقتصادی معتقدند در احیای جدید، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید به ساختاری که پیش از تغییر و تحولات داشت، بازگردد.

یکی از این موارد، احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌هاست. انحلال این سازمان‌ها موجب شد بخشی از کار برنامه‌ریزی در استان‌ها متوقف شود. به گواه کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در طول اجرای برنامه چهارم توسعه، سازمان برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها از هریک از استان‌ها برنامه‌ای را برای برنامه چهارم دریافت و بعد از آن یک برنامه‌ریزی کلی برای استان‌های کشور تدوین کرد؛ در حالی که در حال حاضر به دلیل نبود چنین تشکیلاتی برای برنامه پنجم، تکلیف و برنامه‌ریزی در استان‌ها کاملا مبهم و نامشخص بوده و تقریبا در استان‌ها کار به شکلی که ‌باید انجام نشد. ‌از سوی دیگر ،کارشناسان معتقدند در ساختار جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید وظایف اصلی سازمان که پیشتر مورد بی‌توجهی قرار گرفت مورد بررسی و رسیدگی قرار گیرد.

این‌که تنها یک تشکیلات در کشور تغییر نام یابد قابل پذیرش نیست و به نظر می‌رسد لازم است این تشکیلات به صورت اصولی مجدد تدوین شود. پس از آن‌که سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه ادغام شدند بیشتر برنامه‌های سازمان امور اداری و استخدامی محوریت پیدا کرد و سطح آن نسبت به برنامه و بودجه بالاتر رفت؛ درحالی که وظیفه اصلی سازمان ، بحث برنامه و بودجه بوده و باید درکنار آن به کار سازمان امور اداری و استخدامی نیز از نظر تجهیز منابع رسیدگی شود.

‌علاوه‌بر این ،‌ در ساختار جدید، این سازمان باید درباره ترمیم نیروی انسانی دقت کافی به خرج دهد. بسیاری از کارشناسان خبره و قدیمی این سازمان به اشکال مختلف یا از این سازمان رفته‌ یا بازنشسته شده‌اند. لذا برای این‌که وظایف گذشته انجام شود لازم است نیروی انسانی تجهیز شود.

در عین حال باید وظایف سازمان بخوبی تشریح و تبیین شود. این سازمان، سازمانی عریض و طویل و هزینه‌بر نبوده، بلکه وظیفه برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در‌کشور را به‌عهده دارد. از این رو در تبیین آن لازم است‌ سه اصل شفافیت و پاسخگویی و قانونمندی رعایت شود. در بحث پاسخگویی مهم‌ترین چیزی که مطرح است این که باید گزارش‌های عملکرد مرتب تهیه شود. طبق قانون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید قبل از تدوین بودجه گزارش اقتصادی از عملکرد سال گذشته و شش ماه اول سال ارائه کند، اما مشکلاتی که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در این چند سال با آن مواجه بود این‌ که گزارش عملکرد‌ها نه‌تنها درخود معاونت فنی سازمان، بلکه در بقیه دستگاه‌های اجرایی نیز بموقع ارائه داده نمی‌شد.

در برنامه چهارم گفته شده بود هر سازمان باید هرساله گزارش چشم‌انداز و گزارش اقتصادی خود را ارائه می‌کرد، اما این طرح به کلی عقب افتاد و در حال حاضر گزارش اقتصادی سالانه این سازمان به سال 89 باز می‌گردد و هنوز گزارش اقتصادی سال 90 نیز تهیه نشده است.‌بحث پاسخگویی و شفافیت نیز در این میان بسیار مهم است. باید عدد و رقم‌هایی که در سازمان جدید ارائه می‌شود بسیار شفاف به دور از پنهانکاری باشد و بر اساس قوانین و مقررات فعلی تعیین شود. در گذشته این کار طوری انجام می‌گرفت که اقدامات به جای این‌که داخل قانون باشد با دور زدن قانون انجام می‌شد که اگر این امر رعایت شود این سازمان به اصل خود که همان قانون برنامه و بودجه و تدوین برنامه‌های بلند‌مدت و میان‌مدت است، می‌رسد و سالانه بودجه‌ای دقیق برای دولت تعیین می‌کند. ‌اگر این موارد رعایت شود ما می‌توانیم سازمان برنامه و بودجه‌ای داشته باشیم که مشکلاتی که قبلا در آن به چشم می‌خورد کاملا برطرف شود.

کتایون مافی ‌/‌ گروه اقتصاد