در جستجوی ریشه دولت مدرن در ایران

پیش از ورود به بحث‌های تاریخی ضروری است دو نکته از قول متفکران سیاسی بیان شود. نخست این‌که در میان دانشمندان علوم سیاسی و اجتماعی کنونی کسانی هستند که بر این اعتقادند که دولت در ایران هنوز هم مدرن نشده است. استدلال‌های این افراد گوناگون و مناقشه برانگیز است و از این جای بحث آن بیشتر در محافل علمی است. درعین حال نباید به خاطر وجود دولت‌های مقتدر در گذشته ایران و احیانا اندکی حس وطن دوستی، مفاهیم سیاسی و اجتماعی را تغییر داد و مدعی شد که ایرانیان از همان ابتدا دولت مدرن داشته‌اند. چنین نکته‌ای صرفا بی‌توجهی به دانش مدرن است و بها دادن به احساسات شخصی.

حالا فارغ از این دو نکته، باید به بررسی تاریخ بپردازیم. در نگاهی کلی می‌توان تاریخ ایران را به پنج دوره کلی تبدیل کرد. دوره نخست دوره امپراتوری‌هایی است تا زمان ورود اسلام به ایران حاکم بودند، دوره بعدی حکومت‌های پس از ورود اسلام به ایران هستند تا حکومت صفوی، حکومت صفویه به اضافه بخشی از حکومت قاجار دوره مجزایی را تشکیل می‌دهند تا دوره مشروطه. از مشروطه تا حکومت پهلوی اول دوره چهارم است و دوره پایانی دوره پهلوی اول و دوم و دولت بعد از انقلاب اسلامی است. این نکته بدیهی اما ذکر آن ضروری است که محتوای هرکدام از این حکومت‌ها مدنظر نیست. ممکن است حکومتی عملکرد مناسب داشته باشد یا دیگری عملکرد بد و ممکن است یکی دینی باشد و دیگری علیه دین. آن چه در اینجا ملاک تقسیم بندی است شکل دولت است نه محتوا و عملکرد آن.

به طور قطع می‌توان گفت که ایرانیان تا پیش از دوره‌مشروطه، دولت مدرن نداشتند. دلیل واضح است؛ اولا یکی از ویژگی‌های بارز در دولت مدرن این است که اقتدار سیاسی دولت فراگیر باشد و در همه جامعه وجود داشته باشد. لکن عملا در بسیاری از دوره‌های این تاریخ بلند دیده شده که شکل دولت ملوک‌الطوایفی بوده است. حکومت ملوک‌الطوایفی حکومتی است که در آن هر طایفه یا بخش از کشور حکومتی جداگانه داشته باشد، اما وابستگی اندکی در بخش امنیت خارجی به حکومت مرکزی هم وجود داشته باشد. فقط برای تقریب به ذهن می‌توان مثال حکومت‌های ایالتی یا فدرال را آورد. علاوه بر نبود اقتدار واحد، اساسا در حکومتی که به اعضای جامعه سیاسی یا همان مردم، نگاه مردم نشود، دولت مدرن شکل نگرفته است. همه ما می‌دانیم که تا پیش از مشروطه، مردم چیزی بیشتر از رعایای پادشاه نبودند و عملا نمی‌شد برای آنان حقی در مقابل پادشاه متصور بود. در عین حال یکی دیگر از وجوه دولت مدرن این است که قدرت به شکل تفکیک شده از طریق نهادهای مختلف در جامعه وجود داشته باشد. در زمان‌هایی که فقط رابطه دولت با مردم در زمان گرفتن خراج یا مالیات بوده و عملا هیچ خدمت دیگری توسط دولت به مردم ارائه نمی‌شد و نیز در زمانی که پادشاه قدرت بلامنازع بوده و قانون‌گذاری و اجرای آن و البته قضاوت به دست او اجرا می‌شد صحبت‌کردن از دولت مدرن چیزی در حد یک‌شوخی است. اما یک پرسش. پس امور دولت در آن زمان‌ها به چه صورتی انجام می‌شده وقتی خبری از نهادهای مختلف و وزارتخانه و وزیر نبوده است؟

پاسخ این پرسش با در نظر داشتن این مساله روشن می‌شود که بدانیم دولت‌ها در گذشته چندان کارکرد بزرگی نداشتند. مثلا دولت اساسا در قبال آموزش مردم وظیفه‌ای نداشت. وظیفه‌ای که امروزه بزرگ‌ترین وزارتخانه در ایران را تاسیس کرده است. دولت در آن هنگام صرفا برای امنیت خود و حفط تمامیت ارضی کشور، نهادی برای جنگ داشت. البته فردی هم کنار شاه بود تا امور اجرایی کشور را در دست داشته باشد که این فرد به عنوان صدراعظم شناخته می‌شد. در عین حال باید در نظر داشت که هر چه به پیش آمدیم با وجود این‌که دولت‌ها شکل مدرن به خود نگرفتند، اما وظایف دیگری غیر از امنیت را انجام دادند. مثلا در دوران زندیه اقدامات بسیاری برای آبادانی شیراز صورت گرفت مثل ساخت حمام و بازار وکیل که برای دولت‌های آن زمان غیرمعمول بود.

اما مشروطه معادلات را تغییر داد. از این زمان اولا حاکمیت قانون ولو به صورت صوری در کشور ایجاد شد و ثانیا به مردم بهای بیشتری داده شد و آنها توانستند در انتخابات شرکت کنند. مدتی بعد و در حکومت پهلوی اول هم با تلاش‌هایی که قصد داشت کشور را به سمت ملوک‌الطوایفی شدن ببرد مبارزه شد. مبارزه‌ای که بعد از انقلاب اسلامی هم توسط حکومت نوپا به صوت مجدانه انجام شد تا نکند ایران تجزیه شود و اقتدار حکومت مرکزی از بین برود.

به این ترتیب با کمی اغماض می‌توان از دولت مشروطه به عنوان نخستین دولت مدرن در ایران یاد کرد. بنابراین نظریات بهتر است کمی در تاریخ به صورت جزئی نگاه کنیم تا ببینیم نخستین دولت‌های مدرن در ایران چه مختصاتی داشتند. دولت‌های ایران از زمان ابتدای قاجاریه وزارتخانه داشتند. سندی که مرکز اسناد ملی کشور منتشر کرده نشان می‌دهد نخستین کابینه در زمان قاجار و البته پیش از مشروطه، با صدراعظمی میرزا محمد شفیع مازندرانی و با سه وزارتخانه استیفای ممالک محروسه، رسائل و لشکر بود. اما نخستین دولت پس از مشروطه که به نخست وزیری میرزا نصرالله مشیرالدوله بود هشت وزارتخانه داشت. وزارت عدلیه، مالیه، داخله، علوم، امور خارجه، جنگ، تجارت، معادن و طرق و شوارع، ملاحظه می‌شود که در این دوران تا چه اندازه وظایف دولت گسترش پیدا کرده بود و حالا دیگر از راه و ترابری تا وضعیت آموزش کشور را ساماندهی می‌کرد. تا مدت‌ها وضع بر همین منوال بود و فقط وزارتخانه‌ای تحت عنوان پست و تلگراف به مجموع وزارتخانه‌ها افزوده شد.

همین وضع در دوره پهلوی اول هم حکمفرما بود تا این‌که در دوران پهلوی دوم و بخصوص در زمان نخست‌وزیری حسنعلی منصور و امیرعباس هویدا تعداد وزارتخانه‌ها گسترش پیدا کرد. تاسیس وزارت بهداری در ابتدای دولت محمدرضا پهلوی و تاسیس وزارتخانه‌های کار، اطلاعات (فرهنگ) و جهانگردی و وزارت نیرو بخشی از تغییراتی است که در این مدت در دولت ایجاد می‌شود. صد البته که وضع اقتصادی دولت‌ها در ایجاد چنین تغییراتی موثر بوده و از این روست که دولت هویدا با دراختیار داشتن ثروت نفت سال‌های میانی دهه 50، بیشترین تعداد وزارتخانه را داشته است.

اگر بپذیریم که ایران دولت مدرن دارد، حالا بیش از صد سال از تشکیل آن می‌گذرد. در تمام این سال‌ها مردم و البته دولت ایران با آزمون و خطا سعی داشتند این پدیده اجتماعی را کارآمدتر کنند و البته در زمان حاضر پذیرفتند که کارآمدی دولت به کوچک بودن آن است. موضوعی که به طرح کاهش تعداد وزارتخانه‌ها منجر شد، اما کیست که نداند تعداد وزارتخانه مهم نیست، بلکه باید بار دولت کاهش پیدا کند.

مصطفی مسجدی‌آرانی / جام‌جم