چالش‌های تنقیح قوانین در ایران

قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور 25 خرداد 1389 در 12 ماده و 7 تبصره تصویب شد و دستورالعمل اجرایی آن در 21 ماده و 5 تبصره کمتر از 2 ماه بعد یعنی در 19 مرداد 1389 مهر تایید نمایندگان مجلس را گرفت.

به این ترتیب اگر تا قبل از 25 خرداد 89 برای تدوین و تنقیح قوانین با خلأ قانونی روبه‌رو بودیم از آن تاریخ به بعد این خلأ رفع شده و قاعدتا باید کار تدوین و تنقیح قوانین بخوبی پیش برود، اما شواهد نشان می‌دهد آن شور و حال اولیه‌ای که برای تدوین و تنقیح قوانین در میان قانونگذاران کشور وجود داشت، چند وقتی است تا حدی فروکش کرده و کار عمده‌ای در چند ماه اخیر در این ارتباط صورت نگرفته است.

گواه این ادعا آن است که تاکنون درباره عملکرد شورای عالی تنقیح قوانین توسط این شورا گزارشی ارائه نشده و از آن مهم‌تر این‌که کار تدوین و تنقیح قوانین به موجب تفاهم‌نامه‌ای میان قوه مقننه و سازمان بازرسی کل کشور به این سازمان نظارتی سپرده شده است.

حجت‌الاسلام موسی قربانی، نماینده قائنات و عضو کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس مردادماه گذشته از امضای تفاهم‌نامه بین معاونت تنقیح قوانین مجلس با حجت‌الاسلام مصطفی پورمحمدی، رئیس سازمان بازرسی کل کشور خبر داد و گفت: به موجب این تفاهم‌نامه اجرای تنقیح قوانین با توجه به توانایی سازمان بازرسی کل کشور به این سازمان سپرده شد و معاونت تنقیح قوانین وظیفه‌ نظارت کامل بر روند بررسی‌های این سازمان و تایید نهایی خروجی قوانین منقح شده را به عهده دارد.

قربانی که جانشین معاونت تنقیح قوانین مجلس است، افزود: پس از انعقاد قرارداد نهایی در این رابطه نظارت بر تنقیح قوانین و موارد بررسی شده از سوی این سازمان به عهده معاونت تنقیح گذاشته می‌شود.

سپردن کار تدوین و تنقیح قوانین به سازمان بازرسی کل کشور در آن زمان با واکنش‌هایی هم روبه‌رو شد که مهم‌ترین آن انتقاد حجت‌الاسلام محمدرضا تاج‌الدینی، معاون حقوقی و پارلمانی رئیس‌جمهور از این اقدام معاونت حقوقی مجلس بود. معاون حقوقی ریاست جمهوری طبق قانون از اعضای شورای عالی تنقیح قوانین مجلس به شمار می‌رود و قاعدتا باید کاملا در جریان تصمیم‌گیری‌های این شورا باشد، اما انتقاد تند وی از تصمیم معاونت حقوقی مجلس خلاف این امر را نشان می‌دهد.

میرتاج‌الدینی، تنقیح قوانین توسط سازمان بازرسی را غیرقانونی دانست و افزود: سپردن تنقیح قوانین به سازمان بازرسی کل کشور از لحاظ قانونی اشتباه است.

وی افزود: جای سوال دارد که چگونه یک نهاد دولتی پیمانکار دولت شده است. به همین دلیل از تمام رسانه‌ها انتظار می‌رود این موضوع را مورد بحث و تحلیل قرار دهند که چرا و بر چه اساسی سازمان بازرسی، مسوولیت تنقیح قوانین را به عهده گرفته است.اما قربانی، قائم مقام معاونت تنقیح قوانین مجلس در واکنش به اظهارات معاون پارلمانی رئیس‌جمهور درباره تنقیح قوانین گفت: از معاونت پارلمانی ریاست جمهوری انتظار می‌رفت نه تنها این اقدام را مورد تقدیر قرار دهد، بلکه خود و سایر مسوولان نیز با سازمان بازرسی کل کشور تفاهم می‌کردند و در رفع دشواری‌های کار تنقیح مقررات طریق آسان‌تری را پیش پای دولت می‌گذاشتند.وی اضافه کرد: سازمان بازرسی در یک مدت کوتاه، اقدام به تهیه نرم‌افزاری برای تنقیح قوانین و برپایی همایش‌هایی به منظور توجیه همکاران خود و مسوولان دولتی و عمومی کرده و مقدمات کار را برای انجام یک فعالیت علمی صحیح فراهم آورده است. ضمن این‌که وجود انگیزه بالای مقامات عالی سازمان بازرسی کل کشور برای اجرای این قانون نکته بسیار پراهمیتی است که توفیق اجرای طرح را بیش از پیش تضمین می‌کند. اما تنقیح قوانین چیست و سازمان بازرسی قرار است در این زمینه چه اقدامی انجام دهد که موجب اختلاف دولت و مجلس شده است؟

تنقیح در لغت به معنای بیرون آوردن مغز استخوان چیزی است و تنقیح کردن به معنای پاک و پاکیزه کردن از زواید و عیوب و خالص کردن است؛ بنابراین تنقیح قوانین به معنای پالایش قوانین و مقررات است.

نظام قانونگذاری در ایران یکی از فعال‌ترین قوای قانونگذاری در دنیا محسوب می‌شود و به همین دلیل، نظام حقوقی کشورمان با انباشت قوانین روبه‌روست. وجود مراجع متعدد قانونگذاری مانند مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، فقدان اصول و قواعد شکلی و ماهوی راجع به وضع، اجرا و تفسیر قانون از جمله دلایل تورم قانون در ایران است.

تورم و انباشت قوانین موجب طولانی شدن روند دادرسی در دادگاه‌ها می‌شود و به علت تفاوت نظرها و آرای مختلف در اجرای عدالت در محاکم و مراجع اداری اختلال ایجاد می‌کند.علاوه بر آن، ‌متزلزل شدن استحکام آرای قضایی، ایجاد اختلال در امر آموزش حقوقی در دانشگاه‌ها و ایجاد گریزگاه‌های قانونی از دیگر زیان‌های تورم قانون به شمار می‌آید.از همین رو به اعتقاد کارشناسان، تنقیح قوانین و مقررات به ایجاد شفافیت، قابلیت اجرایی، در دسترس بودن و انتشار قوانین و مقررات کمک می‌کند.

جلوگیری از انباشت قوانین غیرضروری، مشابه و مغایر، جلوگیری از سوءاستفاده از تعارضات موجود در قوانین، افزایش توانمندی‌های معاونت‌های حقوقی وزارتخانه‌ها و تعیین تکلیف انبوه قوانینی که متروک و اعمال نشدنی‌‌اند از جمله فواید تدوین و تنقیح قوانین به شمار می‌آیند.

بسیاری از کارشناسان معتقدند با تنقیح قوانین، نیاز نظام قانونی کشور در به روز کردن قوانین تا اندازه‌ای تامین و کاستی‌ها، نقص‌ها و خلأ قوانین مورد نیاز کشور برای قانونگذاری جدید روشن می‌شود. همچنین با تدوین و تنقیح قوانین از دوباره کاری‌ها و تصویب قوانین مشابه جلوگیری می‌شود.تدوین و تنقیح قوانین در صورتی که به شکل صحیح آن عملی شود، حجم قوانین را کاهش می‌دهد، از سردرگمی شهروندان جلوگیری می‌کند و درک مسائل حقوقی را برای شهروندان آسان‌تر می‌سازد.

سابقه تدوین و تنقیح قوانین در ایران به تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور در سال 1350 برمی‌گردد. این موضوع با پیروزی انقلاب اسلامی برای 3 دهه به فراموشی سپرده شد تا آن‌که مجلس شورای اسلامی اواخر خردادماه گذشته قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور را به تصویب رساند.

براساس ماده 1 قانون مذکور، تدوین و تنقیح قوانین کشور به عهده معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی است. اعمال وظایف این معاونت شامل حیطه اختیارات تقنینی نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیست.

ماده 2 این قانون، کلـیه دستگاه‌های حکومتی را که مـقررات وضع می‌کنند از قبیل هیات دولت، شورای عالی انقلاب فرهنگی، هیات عمومی دیوان عالی کشور، هیات عمومـی دیوان عدالت اداری همچنیـن دستگاه‌هایی که مقررات آنها لـزوم اجرا دارد،‌ موظف کرده است، تمام مصوبات خود را جهت اعمال این قانون به مجلس شورای اسلامی ارسال کنند.

براساس قانون یادشده، مجلس خبرگان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی و شورای نگهبان از شمول این ماده مستثنا هستند.

موضوع قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور، جمع‌آوری، تفکیک و طبقه‌بندی موضوعی و دستگاهی قوانین و مقررات و همچنین تشخیص قوانین و مقررات منسوخ، متروک، معارض و مغایر با مقررات مدون و حاکم بر دستگاه‌هاست، بنابراین به موجب این قانون، کلیه قوانین و مقررات کشوری پالایش و شناسه‌گذاری خواهند شد.

برای اجرای صحیح این قانون، در ماده 8 آن، تشکیل شورای عالی تنقیح قوانین پیش‌بینی شده است که اعضای آن را رئیس مجلس شورای اسلامی به عنوان رئیس، معاون حقوقی رئیس‌جمهور، یکی از معاونان رئیس قوه قضاییه و معاونان قوانین و نظارت مجلس تشکیل می‌دهند.

اما با وجود تصویب این قانون و دستورالعمل اجرایی آن به نظر می‌رسد وجود برخی اختلافات میان اعضای شورای عالی تنقیح قوانین موجب شده است قانون تنقیح قوانین و مقررات کشور هنوز تا رسیدن به مرحله اجرا با دشواری‌ها و موانعی روبه‌رو باشد.انتقادهایی که توسط 2 عضو شورای عالی تنقیح قوانین مجلس رد و بدل شد، حتی سپردن نهایی کار تنقیح و تدوین قوانین به سازمان بازرسی را در هاله‌ای از ابهام فرو برده و عملا موجب شده است پالایش و پیرایش انبوه قوانین موجود در کشور که گاهی ناقض و موازی یکدیگر هستند، همچنان به عنوان یک مساله جدی در برابر عموم خودنمایی کند.

در چنین شرایطی به نظر می‌رسد مناسب باشد رئیس یا دبیر این شورا عملکرد 6 ماهه معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی را برای رسانه‌ها تشریح کند. علاوه بر آن درباره کارنامه دستگاه‌های حکومتی و عمومی در مورد تنقیح مقررات مصوب خودشان که براساس قانون به عهده آنان گذاشته شده است، اطلاع‌رسانی لازم صورت گیرد تا ضمن آگاهی مردم و مسوولان از میزان پیشرفت کار تدوین و تنقیح قوانین، دستگاه‌هایی که در این زمینه سهل‌انگاری کرده‌اند نیز مشخص شوند.

چنین اقداماتی موجب خواهد شد تا کار تدوین و تنقیح قوانین که با آن همه شور و اشتیاق آغاز شد به سر انجام درستی برسد و جامعه از نتایج آن بهره‌مند شود.