با محمد کردبچه، کارشناس با سابقه بودجه و بودجهریزی ایران
بودجه بیشتر برای کار بیشتر، آرزوی من است
محمد کردبچه یکی از قدیمیترین چهرههای بودجهنویسی کشور است که به قول خودش در دوره جنگ و پس از انقلاب به تنهایی توانسته تنظیم و تدوین بودجه را بر عهده بگیرد...
او هماکنون پس از بازنشستگی مجدد دعوت به کار شده و هنوز هم در تدوین و تنظیم بودجه نقش اساسی دارد. وی با اشاره به روزهای دور گذشته و یادآوری خاطرات آن میگوید.
پیش از تغییرات کلی در نظام بودجهریزی ابزار کار او یک مداد پاککن بود، اما هماکنون با رایانهای شدن سیستمها، کار بودجهنویسی آسانتر شده است. گفتوگوی جامجم با کردبچه در یک روز برفی انجام شد.
در حین مصاحبه وی به دفتر رئیس کل بانک مرکزی فراخوانده شد و بخشی از مصاحبه نیمهکاره ماند. آنچه در پی میآید حاصل این گفتوگوست.
چه شد وارد سازمان برنامه و بودجه (سابق) شدید؟ چند سال است بودجه مینویسید؟
سال 1350 از دانشگاه شیراز لیسانس اقتصاد گرفتم. سپس به خدمت سربازی و در سال 52 برای ادامه تحصیل به انگلیس رفتم. سال 54 به ایران مراجعت کردم و آنگاه چند جا برای اشتغال مصاحبه دادم، از جمله شرکت پتروشیمی، وزارت خارجه و سازمان برنامه و بودجه.
آن موقع در سازمان برنامه و بودجه دفتری بود که «دفتر برنامهسنجی و اقتصاد عمومی» نام داشت.شرایط کار آنجا را پسندیدم و دهم آبان 54 به صورت خرید خدمت و بهعنوان دستیار یک طرح تحقیقاتی پیشبینی عرضه تقاضای محصولات کشاورزی برای برنامه توسعه ششم (قبل از انقلاب) استخدام شدم. آن موقع کارهای برنامه ششم در سازمان برنامه در حال انجام بود و پست سازمانی من در تدوین برنامه دستیار کارشناس محصول بود.
کار من تا مدتی این بود که از مراجع مختلف به دنبال آمار و اطلاعات مربوط به بخش کشاورزی میگشتم. بعد از مدتی وقتی به کارشناس مسئول مراجعه کردم، دیدم اکثر این آمار را دارد. وقتی از او سوال کردم، گفت میخواستم شما با مراجع آشنا شوید تا اگر خواستید ادامه دهید اینها به دردتان بخورد. منظورم از این صحبت این است که از روز اول اینگونه کارشناس را تربیت میکردند. خب من هم در خارج از کشور تحصیل کرده بودم و خیلی هم ادعا داشتم، اما کارم تا مدتی جمعآوری اطلاعات و آمار بود.
الان اینترنت در اختیار کارشناس است، اما آن موقع این تکنولوژی نبود. من باید تمام دستگاههای اجرایی و مثلا بخش کشاورزی را میگشتم تا مقداری اطلاعات پیدا میکردم. اگر الان به یک کارشناس بگویید این کار را انجام بده خوشش نمیآید. میگوید کار من که جمعآوری اطلاعات نیست.
حدود شش ماه در سازمان برنامه این کار را انجام میدادم. بعد از مدتی مسئول طرح به وزارت کشاورزی رفت و معاون وزارت کشاورزی شد. از آن پس مسئولیت طرح به من محول شد و من شدم مسئول «طرح پیشبینی عرضه و تقاضای کشاورزی برنامه ششم.» یکی دو سال کار من همین بود. تا اینکه کارم آماده شد و از آن استفاده کردند، یعنی در برآوردهای مقدماتی که برای برنامه ششم انجام میشد از این اطلاعات استفاده کردند.
سال بعد بهصورت خرید خدمت در سازمان برنامه استخدام شدم. بعد از مدتی مرا پیمانی کردند تا اینکه تغییر و تحولی در سازمان برنامه ایجاد شد و معاونت جدیدی به نام معاونت انفورماتیک به همراه تعدادی دفاتر ایجاد شد. یکی از این دفترها، دفتر تحقیقات عملیاتی بود. این دفتر بیشتر کار پیشبینی اقتصادی را انجام میداد. من به دلیل علاقهای که داشتم به آن دفتر رفتم.
قبلا در چه دفتری فعالیت میکردید؟
قبلا در دفتر برنامهسنجی و اقتصاد عمومی بودم که بعد به دفتر تحقیقات عملیاتی رفتم و معاون آن دفتر شدم، یعنی با اینکه بیش از یک سال از استخدام من نگذشته بود، معاون دفتر شدم. در آن دفتر کارمان بیشتر پیشبینی اقتصادی و مدل کلان برنامه ششم بود. تا سال 57 که اعتصابها و انقلاب اسلامی رخ داد در آن دفتر بودم، اما بعد از انقلاب آن دفتر به همراه معاونت انفورماتیک سازمان برنامه منحل شد، لذا در سال 58 به دفتر سابق (دفتر برنامهسنجی اقتصاد عمومی) برگشتم و در نهایت اسم این دفتر به دفتر اقتصاد کلان تغییر یافت. من بهعنوان معاون این دفتر در خرداد 58 در سازمان برنامه استخدام رسمی و قطعی شدم.
در امور بودجهنویسی؟
خیر، آن موقع با بودجه آشنایی نداشتم. سالهای 58 تا 60 کارهای اقتصادی انجام میدادیم، اوایل انقلاب کارها خیلی زیاد بود، وضعیت اقتصادی و شروع جنگ تحمیلی شرایط را مشکل کرده بود. من معاون دفتر بودم تا اینکه در سال 60 فرد دیگری به نام آقای دکتر مبشر به دفتر آمدند. ایشان در تشکیلات قبل از انقلاب سازمان، در معاونت بودجه کار میکردند، چون بعد از انقلاب معاونت بودجه از بین رفته بود، کارشناسان معاونت بودجه را بین دفاتر دیگر پخش کرده بودند. آقای دکتر مبشر هم مسئولیت منابع بودجه را داشتند، یعنی مسئولیتشان بیشتر بودجه و پیشبینی درآمدهای بودجه بود. اما ایشان بعد از چند ماه از این دفتر به دفاتر دیگر سازمان رفتند و برحسب اتفاق مسئولیت مربوط به درآمدهای بودجه را به من دادند، چون کس دیگری نبود که این کار را انجام دهد! این شروع کار من در سال 60 بود که وارد بخش بودجه شدم.
مسئولیت اولیه شما در کار بودجهنویسی چه بود؟
ابتدای کار، مسئولیت درآمدها و منابع بودجه و چارچوب کلان بودجه را داشتم، چون دفتر اقتصاد کلان مسئولیت تهیه چارچوب کلان بودجه را هم داشت. پس این مسئولیت را نیز به من دادند. خودم بودم و خودم. کسی نبود راهنماییام کند چون اولین بار بود که میخواستم کار بودجهنویسی را انجام دهم و آن آقا هم که تجربه داشت، رفته بود. جالب است که درآمدهای بودجه هم نه در سازمان برنامه متولی داشت و نه دستگاههای اجرایی که درآمدها مربوط به آنها میشد خبر داشتند چقدر درآمد دارند! شرایط نابسامانی بود. من از همان ابتدا شروع به درست کردن شناسنامه برای درآمدهای بودجه کردم. مجوز قانونیاش، چند سال است که ایجاد شده، عملکردش چیست و ... دستگاهها را مشخص کردم. درآمدها را دو قسمت کردم؛ درآمد دستگاهی و درآمد بخشی و اقتصادی.
این شروع کار من بود. خلاصه کار درآمدهای بودجه را سر و سامانی دادیم و در این سر و سامان دادن فقط یکی از کارشناسان دفتر اقتصاد کلان به عنوان همکار با من کار میکرد. درست است که تمام مدت معاون دفتر اقتصاد کلان و زیر نظر رئیس دفتر معاونت اقتصادی بودم، اما مستقیما و در تمام مدتی که روی بودجه کار میکردم حتی الان به طور مستقیم با روسای سازمان برنامه و بودجه کار کردهام.
آن موقع رئیس سازمان چه کسی بود؟
از ابتدا که وارد خدمت سازمان برنامه، مدیریت برنامهریزی و الان، معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی شدم با 19 رئیس کار کردم. به ترتیب دکتر مجیدی، دکتر یگانه، مرحوم دکتر آگاه، دکتر حسنعلی مهران و دکتر صالحی. این پنج نفر قبل از انقلاب بودند. سرانجام دکتر مرادی، نوزدهمین رئیسی هستند که من با ایشان کار میکنم. اما به هر حال در تمام مدت کار در امر بودجه با خود رئیس سازمان کار میکردم.
کدام یک از این 19 رئیس را مدیر و رهبر واقعی این مجموعه میدانید؟
از دیدگاه کارشناسی، آقای زنجانی خیلی خوب بودند. وقتی جلسات ستاد بودجه شروع میشد از صبح تا شب طول میکشید. ایشان برای کارشناسهای بخشهای مختلف بودجه مشخص میکرد.
ایشان در دورهای که کشور نخستوزیر داشت، رئیس سازمان برنامه بودند؟
آقای زنجانی ابتدا در ریاستجمهوری مشاور مهندس موسوی و سپس مشاور شورای اقتصاد بود. وقتی دکتر بانکی از سازمان برنامه رفتند آقای زنجانی آمدند یعنی بعد از انقلاب به ترتیب آقایان معینفر، سحابی و سپس خیّر رئیس سازمان برنامه شدند.
وی سازمان برنامه را تعطیل کرد و به همه کارشناسان گفت که بروند، ما صبح آمدیم وارد سازمان شویم اما بدون این که از قبل اطلاعی داده باشند گفتند اینجا تعطیل است.
بعدها دلیل این تعطیلی مشخص شد؟
خیر، گفتند به منزل بروید اگر خواستیم خبرتان میکنیم. یکی دو روز بعد دکتر بانکی، رئیس سازمان برنامه شد و بهتدریج کارشناسها به سازمان برگشتند، اما تعداد زیادی از بهترین کارشناسان سازمان همان موقع رفتند و دیگر برنگشتند. این ماجرا مربوط به سال 61 ـ 60 است. بانکی تلاش زیادی کرد که این کارشناسان را برگرداند، اما تعدادی بالاخره نیامدند. بعد از دکتر بانکی هم دکتر زنجانی رئیس سازمان برنامه شد و ایشان 12، 13 سال رئیس بودند.
از بُعد استقلال کارشناسی سازمان برنامه و بودجه در چه دورهای بهتر بود؟
همان دورهای که دکتر زنجانی، کارشناسان سازمان برنامه و بودجه را ساختند.
چه چیزی را علت موفقیت آن دوره میدانید؟
شاید وی تخصص خاصی نداشت، اما روحیه و مدیریت سبب موفقیتاش شد. ایشان وقتی به سازمان برنامه آمد به کار بودجه و برنامه احاطه نداشت، اما به خاطر جلسات زیادی که شرکت کرد و با پذیرش نظرات کارشناسی کار جلو رفت تا این که وی تسلط لازم را پیدا کرد.
الان نیز با ایشان ارتباط دارید؟
وی از سازمان برنامه به موسسه مدیریت و برنامهریزی رفتند و پروژهای را سرپرستی کردند. من هم به آن پروژه پیوستم و کارهای اساسی را با هم انجام دادیم. از آن رو ایشان را میدیدم و میبینم.
بیشتر اوقات حضور شما در مجلس و حین بررسی لوایح بودجه محسوس بود. اصل کار شما در مجلس چه بود؟
من کار در امر بودجهنویسی را با بخش درآمدها شروع کردم و به مرور کارم وسیعتر شد، به خصوص در ارتباط با مجلس. از اول حضور در سازمان برنامه هم به مجلس میرفتم و در آن موقع بحث درآمدها را پیگیری میکردم. درست است که بهعنوان کارشناس دولت در جلسات مجلس شرکت میکردم، اما آنقدر اعتماد آنها به من زیاد شده بود که دفاتری که مینویسند و مدارک مربوط به آن در اختیار من بوده و هست. با هم خوب کار میکنیم. یک اعتماد دوطرفه بین ما وجود دارد. در همه دورهها چنین بوده و برای روسای آنجا هم عادی شده بود. این در حالی است که از بودجه دفاع میکردم و میکنم. این طور نبود که با مجلس همکاری کنم و بودجه دولتها را زیر سوال ببرم.
در تمام این دوران، جمع کردن بودجه در مجلس بر عهده من بود. یعنی هم در سازمان برنامه وظیفه کلان بودجه بر عهده من بود و هم در مجلس تصویب آن.
بتدریج حیطه وظایفم بیشتر شد. در بحثهای کلان بودجه، مصارف و جمعبندی بودجه هم کار میکردم. بودجه ما اشکالات زیادی داشت.
برای رفع یا کم کردن این اشکالات چه کردید؟
سال 76 – 75 بود که آقای زنجانی از سازمان برنامه رفت و بعد از ایشان دکتر میرزاده آمد. بعد از دکتر میرزاده، دکتر نجفی و سپس دکتر عارف ریاست سازمان برنامه را بر عهده گرفتند. در همان زمانها در موسسههای مدیریت و برنامهریزی که وابسته به سازمان برنامه بود پروژهای به نام پروژه اصلاح نظام بودجه تعریف شد.
مسئولیت آن پروژه در موسسه با آقای زنجانی بود و من هم به عنوان کارشناس به آنجا رفتم و چند پروژه را با هم تعریف کردیم. ما گزارشهایی در دو بخش نوشتیم. بخش اول اصلاحاتی که در کوتاهمدت ظرف مدت یکی دو سال میشد بررسی کرد و به نتیجه رسید و بخش دوم اصلاحات بلندمدت بود که در طول چند سال باید این کار را میکردیم. مانند اصلاح نظام نظارت در بودجه و کارهای مربوط به بودجهریزی عملیاتی. کارهایی که یکی دو ساله میشد انجام داد، طبقهبندی بودجه، شکل ظاهری بودجه، این که چگونه بتوانیم بودجه را برای دستگاههایی که میخواهند مصرف کنند قابل مصرف کنیم، چگونه بتوانند بودجه را بخوانند و به آن دسترسی پیدا کنند و امثالهم بود. از همان ایام یک بحث مهم، بحث طبقهبندی بودجه بود. صندوق بینالمللی پول برای اولین بار نظام طبقهبندی جدیدی را به تمام کشورهایی که عضو صندوق بودند، پیشنهاد کرده بود. ایران هم عضو این صندوق بود. پیشنهاد این بود که کشورها نظام بودجهریزیشان را تغییر دهند. در همین زمان من به آمریکا و به مقر صندوق بینالمللی پول رفتم و با کارشناسان آنها کار کردم که ببینم نظام جدید چگونه است، اما سرانجام هدف این بود که باید این روش بودجهریزی را بومیسازی میکردیم و با کمک موسسه این کار شروع شد. بحثهای طولانی انجام دادیم.
سال 80 ـ 79 بود. همزمان باقی کارهای اصلاح نظام بودجه را هم انجام میدادیم. حدود 16 گزارش در مورد مراحل مختلف نظام بودجهریزی درآوردیم. آن موقع شاید این اصلاح اولین مصوبهای بود که به شورای عالی اقتصاد رفت. آن موقع بجز شورای عالی اقتصاد، شورای اقتصادی دولت هم بود یعنی در یک کمیسیون اقتصادی در مورد مسائلی که جزو مبانی اقتصادی و کارهای اصلی اقتصاد کشور بود، صحبت میکردند.
اصلاحیه نظام بودجهریزی کشور ابتدا در آنجا و سپس در دولت تصویب شد.
شاکله اصلی این نظام چه بود؟
این اصلاحات دو بخش و مرحله داشت. مرحله اول اصلاحاتی که میشد در کوتاهمدت انجام داد مثل طبقهبندی و اصلاح نظام تهیه و تنظیم بودجه یا مثل سیستم انفورماتیکی که اصلاحش کردیم که به شکل کامپیوتری دربیاید. این مرحله شامل سر و سامان دادن به شکل ظاهری و نظمدهی به آن است، مرحله دوم نیز ورود به محتوای بودجه و راهاندازی بودجهریزی عملیاتی است.
الان واقعا آن اصلاحات نظام بودجهای انجام شده است؟
بله، جالب است بدانید تنها قسمت از اصلاح نظام بودجهریزی که تاکنون انجام شده و هنوز هم بعد از این همه سال انجام میشود، همین اصلاحات مرحله اول است و اصلاحات مرحله دوم تازه در دست بررسی و اقدام اولیه بعد از این همه سال است. ما ظرف مدت کوتاهی در سال 80 کار اصلاحات مرحله اول را انجام دادیم. آن موقع اعتقاد زیادی به این اصلاحات نداشتند. چون اصلاحات ما برای کارشناسان قدیمی سازمان برنامه مشکل ایجاد میکرد. لذا بیشترین مخالفان اصلاحات در سازمان برنامه کارشناسان قدیمی بودند.
البته خود سازمان هم زیاد موافق اصلاحات نبود. با این که آن موقع دکتر ستاریفر به سازمان آمده بود و دکتر عارف رفته بودند. ایشان برای این که از لزوم و صحت کارکرد اصلاحات نظام بودجه مطمئن شود جلسات مختلفی میگذاشت و افراد مختلفی را دعوت میکرد که بیشتر در این باره بداند.
در این جلسات تنها کسی که از این اصلاحات دفاع میکرد و توضیح میداد که این مبانی چیست من بودم و کاملا هم دست تنها بودم.
در نتیجه فقط دو نفر در سازمان با من در انجام این اصلاحات همکاری میکردند؛ یکی همان فردی بود که از اول در فهم و انجام این اصلاحات با من همکار بود و یک نفر دیگر که در دفاتر تخصصی سازمان با من همکاری میکرد، اما هر طور بود، برای تدوین بودجه 81 من کار تلفیق بودجه و تمام عدد و رقمها را با سیستم جدید که تمام طبقهبندیاش به هم خورده بود، انجام دادم. از موسسه عالی برنامهریزی سه نفر آورده بودند؛ یک مهندس برنامهنویسی و دو کارشناس با من کار میکردند. در طبقه پنجم سازمان برنامه در دو اتاق کوچک مستقر بودیم. کل کارها در این دو اتاق انجام میشد. شبانهروز در آنجا کار میکردیم.
برای اولینبار هم بود که این کار را انجام میدادیم. کار پیچیده و سختی بود. جالب است بدانید گروه دیگر در سازمان تا شب آخر به موازات کار ما، کار خودشان را براساس سیستم قدیمی بودجهریزی انجام میدادند. لحظه آخر و شب آخر بود که کار به سرانجام رسید و وقتی نتیجه کار را گرفتم بسیار شگفتزده شدم.
نتیجه چه بود؟
آن شب نزد دکتر ستاریفر رفتم. ایشان سرانجام برای اولینبار به من گفت بگو کاری که کردی چه شد؟ من جداول را به ایشان نشان دادم و ایشان تفاوتها را حس کرد و روش جدید پذیرفته شد. وقتی به مجلس رفتیم ستاریفر به تنهایی در تمام کمیسیونهای تخصصی بودجه حاضر شد و چون نظام جدید بودجهریزی همراه بود، خودشان در مورد ریزطبقهبندیها و شکل جدید بودجه و تفاوتها توضیح میدادند. اسامی و عناوین بودجه به هم خورده بود مثلا بودجه عمرانی به بودجه تملک داراییهای سرمایهای تبدیل شده بود. اما به هر حال تمام کارهایی که ما روی نظام بودجه کشور انجام داده بودیم براساس اصول علمی بود.
سرنوشت کاری که به موازات شما انجام شده بود چه شد؟
متوقف شد! ما تمام کتب بودجه را براساس همین سیستم نوین طراحی کردیم. یک کامپیوتر کوچک و یک چاپگر کوچک داشتیم. بعد از تدوین بودجه کامپیوتر را بلافاصله به چاپخانه میبردند و دفترچههای بودجه را از روی آن تکثیر میکردند.
خاطرم هست که در لوایح بودجه تبصرهها و مواد زیادی وجود داشت. حجم کاغذی بودجه بالا بود و فهم آن دشوار.
بله، آن هم بخشی از کار بود. آن موقع تعداد زیادی دستگاه در کشور وجود داشت و هر دستگاه یک یا چند ردیف داشت. تمام این ردیفها در متن بودجه با هم قاطی بود. هیچ چیز معلوم نبود. ما برای اولینبار خلاصه جداول بودجه را درآوردیم. قبل از آن مثلا معلوم نبود در نهایت چقدر باید حقوق و دستمزد یا چقدر باید یارانه بدهیم، اما وقتی طبقهبندیهای جدید درآمد، کتاب بودجه را که باز میکردیم اعداد اصلی مانند حقوق و دستمزد، یارانه، هزینه مصرفشده، حق بیمه، کمکهای دریافتی همه و همه مشخص و قابل مقایسه با بودجه کشورهای دیگر شده بود.
یعنی در نهایت از سال 81 ساختار سنتی بودجه با کلی تلاش شکست.
بله، مثلا آن موقع برای کسری بودجه اوراق مشارکت را میفروختیم و وجوه حاصل را جزو درآمدها به حساب میآوردیم یا از بانک مرکزی استقراض میکردیم، اما این ارقام که واقعا درآمد محسوب نمیشد یا مثلا بسیاری کارهای عمرانی میکردیم که ماهیت امور جاری داشت و بعکس خیلیکارهای جاری انجام میدادیم که ماهیت عمرانی داشت. مثلا خرید سرمایه انجام میدادیم که هیات عمرانی داشت، اما کار جاری بود. در سیستم جدید بودجهنویسی ما تمام اینها را خالص و یکسان کرده بودیم و لذا بودجه ایران با بودجه دیگر کشورها قابل مقایسه شده بود. همچنین حسابهای ملیمان قابل مقایسه شده بود و بانک مرکزی که میخواست برای برآورد حسابهای ملی از اطلاعات بودجهای استفاده کند، دستش باز شده بود، چرا که قبلا اطلاعات بودجهای را که میخواست در اختیار نداشت.
از سال 81 به بعد بودجه عملیاتیتر و شفافتر شده است؟
بله، دقیقا شکل ساختاریاش فرق کرده است. در واقع مرحله اول اصلاحات بودجه ـ که عرض کردم شامل اصلاحات فوری بود ـ را با موفقیت کامل به آخر رساندیم. این در حالی است که خیلی از کشورها هنوز هم نتوانستند نظام طبقهبندی نوین بودجه را پیاده کنند. هر کدامشان چند سال است که این کار را با کمک کارشناسان صندوق بینالمللی پول انجام میدهند. اما ما از آنها کمک نگرفتیم و غیر از مرحله اول ـ که خودم به مقر صندوق رفتم ـ تمام کارهای مربوط به اجرای اصلاحات بودجهای را خودمان در داخل معاونت بودجه سازمان انجام دادیم.
در این خصوص و برای جاانداختن این اصلاحات بودجهای، من شخصا به تمام استانها رفتم و برای مقامات استانی و دستگاهها جلسه گذاشتم و توضیح دادم که این نظام جدید چیست و چگونه بودجه دستگاه خود را براساس آن تهیه و تنظیم کنند.
از حضور شما در آمریکا برای فراگیری نظام جدید بودجه تا این که برگشتید چند ماه طول کشید؟
هفت هشت ماه. من اوایل سال 80 به آمریکا رفتم و سرانجام توانستیم بودجه 81 را براساس نظام جدید اجرا کنیم. یعنی فقط مرحله انتقال دانش نوین بودجه به کشور یک سال طول کشید.
آن موقع هم که البته وضع درآمدهای نفتی در بودجه خوب بود.
درآمدهای نفتی و بودجهها به هر حال بالا و پایین داشت. بعضی سالها خوب میشد و بعضی سالها پایین میآمد. هنوز هم بودجه ما براساس درآمدهای نفتی نوشته میشود و در جایگزینی بقیه بخشهای درآمدی به جای نفت موفق نبودهایم.
به هر حال، کار مرحله اول اصلاح بودجه کشور که قرار بود در یکی دو سال اول انجام شود، طبق زمانبندی انجام شد؛ یعنی هم طبقهبندی بودجه را اصلاح کردیم و هم بودجه را خلاصه و قابل استفاده کردیم. به این ترتیب که مثلا مشخص شد بودجه آموزش و پرورش یا بودجه هنر کجاست، اما خروج نفت از بودجه جزو کارهایی بود که هنوز امکان انجام آن فراهم نشده است.
اگر بخواهیم روند بودجهنویسی را در سه دهه گذشته بررسی کنیم بودجه را در کدام دوره اجراییتر دیدهاید؟
از نظر ساختار، بودجههای بعد از سال 81 خیلی خوب شده و این به خاطر اصلاحاتی بود که انجام شده بود. کار ویژه دیگری که این بودجهها را متمایز میکرد، انجام ذیحسابی همزمان بود.
چرا که با تغییر ساختار بودجه مبانی ذیحسابها نیز بههمخورده بود. من کاری انجام دادم که به موفقیت این کار کمک زیادی کرد. آن موقع آقای فاطمیزاده، خزانهدار کل کشور بود و پذیرش تغییرات بودجه از سوی ایشان خیلی کلیدی بود چرا که اگر ایشان نمیپذیرفتند کار با مشکل مواجه میشد. من در سال 80 شخصا یک جلسه خصوصی نزد آقای فاطمیزاده رفتم و نظام جدید بودجهریزی را توضیح دادم. خوشبختانه ایشان با من همکاری کردند.
سپس دستورالعملی تهیه کردند و به تمام واحدهای ذیربط ذیحسابیها که زیرنظر خودشان بودند، ابلاغ شد که در سال جدید (1381) بودجه به این شکل طبقهبندی میشود و رسیدگی به حسابهای آن نیز بر همین اساس است.
اما مرحله بعد مرحله سختی بود. چون مجلسی که تا به حال با مفاهیم قدیمی بودجه آشنا بود باید با مفاهیم جدید کار میکرد. همچنین این که بخواهید باکسانی که بعضا اقتصاددان نبودند صحبت کنید و نظام جدید بودجه را توضیح دهید واقعا کار سختی بود.
رفتار و برخورد مجلس با اصلاحات بودجه چگونه بود؟
آخر سر به تمام سوالات مجلس جواب دادیم. از خزانه هم سوال کردند و خوشبختانه مشکل مربوط به مجلس هم حل شد. لذا ما خاطرجمع شدیم و بودجه جدید برای سال اول (81) تصویب شد. با این حال تا مدتها وقتی به استانها میرفتم، در اکثر استانها، کارشناسان قدیمی من را سوالپیچ میکردند، اما کارشناسان جدید طالب فهم و بکارگیری تغییرات جدید بودند، چرا که نظام قبلی بودجه ما مبانی علمی نداشت اما در نظام جدید هر چیزی توجیه علمی داشت. به کارشناسان میگفتیم چرا باید فلان ردیف را جزو درآمدها بگذارید یا چرا باید بهمان ردیف جزو فصل هفتم هزینهها قرار گیرد.
الان کار به جایی رسیده است که همه کارشناسان جدید آن زمان، استادکار و مدافع سیستم نوین بودجهای آن روزها شدهاند.
آن موقع ابزار کار شما مدادپاککن و ماشین حساب بود و از سال 80 به این طرف حذف شد. با مداد و پاککن چگونه بودجه میبستید؟
آن موقع فهرستهای بودجهای فهرستهای بزرگی بود. با مداد آنها را مینوشتیم و دائم پاک و اصلاح میکردیم. شبهای آخر تنظیم بودجه در یک اتاق بزرگ دور هم مینشستیم و یکی ارقام بودجه هر دستگاه را بلند میخواند و دیگران چک میکردند. کار سختی بود.
قبلا اگر به کارشناسان بودجه میگفتید یک ردیف را پیدا کن برایش سخت بود، اما الان کار بسیار ساده و شفاف شده. هر دانشجو یا هر کسی که نیاز به ارقام بودجه دارد، میتواند براحتی کتاب بودجه را باز کند و دستگاه و درآمد مربوط را پیدا کند. واقعا جاانداختن اصلاحات بودجهای در کشور و حتی خود سازمان برنامه کار سختی بود. حاشیههای فراوانی در وهله اول برای خود من داشت. به عنوان مثال من ضمن اینکه کارهای بودجه انجام میدادم، معاون دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه هم بودم و کارهای برنامهای را هم انجام میدادم. دقیقا از سال 58 تا 82 معاون دفتر اقتصاد کلان بودم. حالا به خاطر تنظیم بودجه کشور مجبور بودم مستقیما با رئیس سازمان برنامه کار کنم و به همین خاطر بین من و مدیر دفتر کلان کدورتهایی ایجاد میشد و با رئیس دفتر مشکل پیدا کرده بودم. میگفتند چرا کاری که میگوییم انجام نمیدهی؟
آن زمان دکتر ستاریفر، رئیس سازمان برنامه و دکتر عبادی، معاون اقتصادی سازمان بودند. رئیس دفتر اقتصاد کلان سازمان حکمی به من داد که شما از فردا کارشناس هستید و معاون دفتر نیستید. این ماجرا درست بعد از جریان راهاندازی اصلاحات و نظام جدید طبقهبندی بودجه بود. من حکمم را نزد ستاریفر بردم و گفتم خیلی ممنون! من کار اصلاحات دشوار بودجه را برای شما انجام دادم و حالا حکم جدید را هم که به من دادید! ایشان بسیار عصبانی شد. شاید انتظار نداشت چنین حکمی به من بدهند. دو سه روز بیشتر نگذشت که کسی که رئیس دفتر اقتصاد کلان بود از سازمان رفت و در جای دیگر مشغول شد. من پس از آن مدت مشاور معاونت اقتصادی سازمان برنامه شدم تا اینکه کار به تدوین برنامه چهارم توسعه رسید.
نقش شما در تدوین برنامه چهارم چه بود؟
آن موقع که تازه کارهای برنامه چهارم شروع شده بود، دکتر ستاریفر پیشنهاد داد من مدیرکل دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه شوم و به این ترتیب، خرداد 82 همزمان مدیرکل دفتر اقتصاد کلان و دبیر ستاد تنظیم برنامه چهارم شدم، لذا بیشتر کارم از سال 82 متوجه کارهای مربوط به برنامه چهارم و مشکلات زیاد این برنامه چهارم شد. خیلیها انتظار نداشتند برنامه چهارم به تصویب مجلس و خلاصه به سرانجام برسد. بعضیها به من میگفتند رهایش کن تصویب نمیشود! اما با تلاش زیاد دکتر ستاریفر و دکتر شرکا، بالاخره در روزهای آخر مجلس ششم برنامه چهارم تصویب شد. کار تصویب برنامه آنقدر دیر شده بود که مجلس ششم نتوانست ایرادهای شورای نگهبان به برنامه را برطرف کند، لذا ارائه کار موکول به مجلس هفتم شد و دکتر شرکا بکرات به جلسات کمیسیون برنامه مجلس میرفت که از برنامه چهارم دفاع کند.
برنامههای توسعه بعد از انقلاب چقدر منبعث از برنامههای قبل از انقلاب بود؟
به هر حال مرجع بودجهنویسی و برنامهنویسی ما قانون برنامه و بودجه بوده و هست. این قانون مصوب سال 51 است و یکی از ماندگارترین و جامعترین قوانین اقتصادی ایران محسوب میشود. البته این قانون تغییراتی هم کرده، اما هنوز هم مبنای اصلی تهیه بودجههای سالانه و برنامههای پنجساله است.
با توجه به اتفاقاتی که در هشت سال اخیر افتاد و ساختار سازمان مدیریت عوض و تبدیل به معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهور شده، فکر میکنید آیا این معاونت توانسته استقلال کارشناسی خود را برای کار بودجه و سایر امورات حفظ کند؟ آیا تاثیرگذاریاش همچنان پابرجاست؟
من در جلسات دولت و جلسات مجلس زیاد حضور داشتم و الان هم دارم. اوضاع الان طوری است که از چندی قبل، حرف اول اقتصادی را در تمام شوراها و کمیسیونها این معاونت زده است. یعنی معاون اقتصادی معاونت برنامهریزی نظارت راهبردی حرف اول را در اقتصاد کشور میزند.
با این حال باید اذعان کنم از زمانی که تشکیلات سازمان برنامه تغییر یافته کار و سطح کارشناسی در آن مقداری کم شده است.
شما با تبدیل سازمان برنامه به معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهور که عدهای بر آن نام انحلال سازمان برنامه گذاشتند، موافق بودید؟
ببینید، تحول بعدی که ما میخواستیم در بحث نظام بودجه کشور انجام دهیم و دنباله همان تحول مرحله اول نظام بودجهریزی بود، انجام و پیادهسازی بودجهریزی عملیاتی بود. هماکنون اکثر کشورهای پیشرفته دنیا نظام بودجهریزی کشورشان را به بودجهریزی عملیاتی یعنی تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد تبدیل کردهاند. تفاوت این روش با روش سنتی این است که روش تخصیص بودجه به جای روشهای چانهزنی قبلی مبتنی بر بهرهوری انجام میشود. نه طبق روال گذشته که بودجه پرداختی سال قبل را در نظر میگرفتیم و درصدی رشد به آن اضافه و بودجه را پرداخت میکردیم. در نظام جدید بودجهریزی، اختیارات بیشتری به مدیران اجرایی میدهیم و در مقابل از آنها مسئولیت میخواهیم. هر مدیری که بیشتر کار کند مورد تشویق قرار میگیرد. کسانی که کمتر کار کنند تنبیه میشوند و بودجه کمتری هم میگیرند. کار بیشتر، بودجه بیشتر.
مرحله اول اصلاحات در نظام بودجهریزی شکل طبقهبندی و ظاهری بودجه را اصلاح کرد، اما نظام جدید عملیاتی و مرحله دوم تغییر محتوایی در بودجه انجام میدهد.
به این ترتیب، نظارت را بیشتر و روی مدیریت عملکرد بیشتر تاکید میشود. امید من صرفنظر در تغییر قالب اداری سازمان برنامه این است که نظام بودجهریزی عملیاتی در کشور پیاده شود و جا بیفتد تا اصلاحاتی که من یکی از عواملش بودم به نتیجه نهایی برسد، این آرزوی من است.
زیبا اسماعیلی / جامجم
تازه ها
گوناگون
پیشنهاد سردبیر
در تپش این هفته، ماجرای فریب و تعرض در پوشش عرفانهای دروغین و رمالی را بررسی کردیم
پشت پرده اتاقهای دود و طلسـم
