صندوق توسعه ملی، نباید قلک دولت باشد

این حساب در سال 79 و براساس ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه ایجاد شد و هدف آن ذخیره‌سازی مازاد درآمدهای نفتی برای جلوگیری از تاثیر نوسانات قیمت نفت بر بودجه‌های دولت و وام‌دهی به بخش خصوصی بود. در واقع هر درآمدی که اضافه بر قیمت پیش‌بینی شده نفت در بودجه‌های سالانه نصیب کشور می‌شد، به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شد. این حساب به دنبال تجربه تلخ کاهش قیمت نفت در سال 77 ایجاد شد، سالی که به خاطر کاهش قیمت نفت به زیر 10دلار، جمع درآمدهای نفتی کشور به زیر 10 میلیارد دلار رسید، اما با افزایش تدریجی قیمت نفت، دولت وقت نیز قول خود برای استفاده از این منابع اضافی برای کمک به اقتصاد کشور و وام‌دهی به بخش خصوصی را از یاد برد. به طوری که این حساب به قلک دولت تبدیل شد و دولت‌ها برداشت‌های بی‌رویه‌ای از آن برای پوشش مصارف جاری خود کردند.

حسین قضاوی، معاون اقتصادی بانک مرکزی در آخرین گزارشی که از حسابداری حساب ذخیره ارزی در نیمه خرداد ماه امسال ارائه کرد، اعلام داشت که از 200میلیارد دلاری که از زمان تشکیل تاکنون به حساب ذخیره ارزی واریز شده کمتر از 10 درصد به بخش خصوصی پرداخت شده و بقیه آن به جیب دولت‌ها واریز شده است. به گفته وی با این که برنامه چهارم پیش‌بینی کرده بود که دولت هر سال به طور متوسط 15 میلیارد دلار از منابع حساب ذخیره ارزی استفاده کند، اما تقریبا تمام منابع صندوق مورد استفاده دولتی قرار گرفته است.

به دنبال اولین تجربه ذخیره پول نفت برای آیندگان، رهبر معظم انقلاب هنگام ابلاغ سیاست‌های کلی تدوین برنامه پنجم توسعه در سال 87 که از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام پیشنهاد شده بود، حکم کردند «صندوق توسعه ملی» به عنوان جایگزین حساب ذخیره ارزی 20درصد درآمد سالانه کشور از محل فروش نفت و گاز را در خود ذخیره کند و این منابع صرف ارائه تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با هدف رشد تولید و سرمایه‌گذاری شود. این حکم در واقع تلاش برای به بار نشاندن دومین تجربه پس‌انداز کردن درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران است که ظاهرا با آسیب‌شناسی مرحله اول در تلاش است تا به هر قیمت که شده دست دولت را از این منابع کوتاه کند. به همین علت مجلس هنگام بررسی ماده 76 قانون برنامه پنجم توسعه کشور که به اساسنامه صندوق توسعه ملی اختصاص داشت، بسیار تلاش کرد تا با «صراحت‌گویی قانونی» پیش‌بینی سازوکارهای نظارتی قوی و مستقل جلوی هر گونه ورود دولت و دستگاه‌های دولتی به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی را سد کند. از این جهت شاید اساسنامه این صندوق یکی از جزئی‌ترین و صریح‌ترین اساسنامه‌ها در نوع خود باشد. مجلس در ابتدا و هنگام تدوین ارکان این صندوق، علاوه بر هیات امناء و هیات عامل، یک هیات نظارت را نیز برای آن تصویب کرد. ترکیب هر 3 رکن این صندوق نیز طوری است که هرسه قوه به علاوه بخش خصوصی در آن عضویت دارند. به‌علاوه ارائه تسهیلات این صندوق به دولت و دستگاه‌های دولتی نیز ممنوع است و برای بخش عمومی غیر دولتی نیز محدودیت حداکثر 20 درصدی در نظر گرفته شده است.

مجلس با تعریف حقوقی «بخش عمومی غیر دولتی» مقرر کرد که منظور از این بخش، موسسات و شرکت هایی هستند که حداقل 80 درصد سهام آنها مستقیم یا غیرمستقیم متعلق به اشخاص حقیقی باشد. مجلس با تعریف حقوقی دیگری در متن اساسنامه و با لحاظ کردن تجربه حساب ذخیره ارزی جلوی دور زدن قانون و برخورداری غیرمستقیم شرکت‌های دولتی از منابع صندوق توسعه ملی را گرفت. بر این اساس، بنگاه‌های اقتصادی که صرف‌نظر از نوع مالکیت، بیش از 20 درصد اعضای هیات مدیره آنها توسط مقامات دولتی تعیین می‌شوند،‌ دولتی محسوب شده و پرداخت منابع صندوق به آنها ممنوع است.

تمام این تعریف‌ها و قید و بندهای صریح قانونی تنها با این حرف گنجانیده شده است که صندوق توسعه ملی یک صندوق فرا دولتی و ملی باشد که منابع آن به بخش خصوصی واقعی پرداخت شده و از هر طریق صرف تامین بودجه جاری دولت نشود. به این ترتیب و با تولد این صندوق ترکیب مصرف درآمد نفت و گاز کشور به این صورت خواهد بود که 20 درصد کل این درآمد قبل از هر کار به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود،‌ از باقی‌مانده پول، دولت مطابق با پیش‌بینی قیمت نفت در بودجه، سهم خود را برمی‌دارد و آنگاه اگر باز هم پول مازادی ماند به حساب ذخیره ارزی واریز خواهد شد که البته برداشت از آن نیز صرفا با تصویب مجلس امکان‌پذیر است.

با وجود این همه مقررات سفت و سخت،‌ اولین نشانه‌‌های چالش بر سر منابع صندوق توسعه ملی از 11 تیر امسال و در مراسم روز ملی صنعت و معدن آشکار شد. رئیس‌جمهور 7 تیر ماه اعلام کرد که دستور داده است 10 میلیارد دلار از موجودی این صندوق به بخش صنعت و معدن اختصاص یابد. این اعلام با واکنش‌های مختلفی در مجلس، دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور که نمایندگان آن در ارکان مختلف صندوق توسعه ملی حضور دارند، ‌مواجه شد. در آشکارترین واکنش عبدالرضا رحمانی فضلی رئیس کل دیوان محاسبات اعلام کرد: صندوق توسعه ملی هنوز در موقعیتی نیست که بتواند تسهیلات بپردازد،‌ چرا که اولا هنوز ارکان هیات امنای این صندوق کامل نشده و رسمیت نیافته است و ثانیا اصولا منابع این صندوق با دستور اجرایی قابل تخصیص نیست، بلکه ساز و کار خود را دارد.

رئیس دیوان محاسبات تصریح کرد: رئیس‌جمهور نمی‌تواند اجازه برداشت از صندوق توسعه ملی را صادر کند و حتی بانک مرکزی نیز نمی‌تواند از موجودی این صندوق برداشت کند، زیرا حساب افتتاح شده صندوق نزد بانک مرکزی صرفا برای واریز منابع و غیرقابل برداشت است.

وی خاطرنشان کرد: همچنین هنوز هیات امنای صندوق کامل نشده و به عنوان مثال نمایندگانی که باید به عضویت هیات امنای آن در بیایند از سوی صحن علنی انتخاب نشده‌اند، لذا اصولا هنوز هیچ کاری نمی‌توان در صندوق توسعه ملی انجام داد و صدور این‌گونه مجوزها نیز قانونی نیست.

با وجود این واکنش‌های مخالف، اما اعلام دولت برای مجوزهای دیگر برداشت از صندوق توسعه ملی ادامه دارد. به عنوان مثال اختصاص 7 میلیارد دلار از این صندوق به بخش مسکن و طرح دولتی مسکن مهر، اختصاص 4 میلیارد دلار به طرح‌های سرمایه‌گذاری خارجی مصوب وزارت اقتصاد و اختصاص 2 میلیارد دلار به بخش صادرات، بخشی از این مجوزهایی است که راسا توسط دولت اعلام شده است، اما معلوم نیست این مجوزها چگونه و از چه محلی قابلیت اجرایی شدن خواهد یافت و در شرایطی که هنوز ارکان 3 گانه صندوق توسعه ملی و سایر ساز و کارهای اجرایی و جزئیات آن روشن و تکمیل نشده است، مراحل قانونی آن چگونه طی می‌شود؟

رحیم قربانی، رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی نیز می‌گوید: اختصاص تسهیلات از این صندوق براساس نظام‌نامه‌ای خواهد بود که توسط هیات اجرایی تهیه و به هیات امنا پیشنهاد شده، اما هنوز به تصویب نرسیده است.

وی خاطرنشان کرد که تقاضای پرداخت تسهیلات از صندوق توسعه ملی تنها از 2 راه؛ یکی از طریق بانک‌های عامل و دیگری از طریق شوراهای اشتغال و سرمایه‌گذاری استان‌‌ها امکانپذیر خواهد بود. این در حالی است که هنوز صندوق توسعه ملی رسما بانک یا بانک‌های عامل پرداخت ‌تسهیلات خود را مشخص و اعلام نکرده، متقاضیان باید به کدام بانک‌ها برای تسلیم تقاضای دریافت تسهیلات مراجعه کنند؟ از سوی دیگر شرایط پذیرش تقاضا در شوراهای اشتغال و سرمایه‌گذاری استان‌ها نیز روشن نیست. مجموع این ابهامات نشان می‌دهد که شاید افزایش منابع صندوق توسعه ملی که بنا بر برخی آمار، امسال تا 30 میلیارد دلار افزایش می‌یابد همزمان با بروز برخی مشکلات بودجه‌ای در قانون بودجه 90 که به خاطر محدودیت‌های مجلس ایجاد شده است، دولت را به این فکر انداخته تا به گونه‌ای به این منابع دسترسی پیدا کند.

از سویی دیگر نمایندگان دولت در صندوق توسعه ملی در یکی از اظهارنظرهای خود اعلام کرده‌اند که دولت باید اختیارات بیشتری درباره منابع این صندوق داشته باشد که این را می‌توان به این معنی تعبیر کرد که ترکیب فعلی اختیارات دولت در صندوق توسعه ملی کافی و مورد قبول دولت نیست.به عنوان نمونه رحیم قربانی در این‌باره به ایرنا گفته است: منابع صندوق توسعه ملی جزو انفال است، بنابراین دولت باید بر مصرف آن نظارت داشته باشد، از سوی دیگر از آنجایی که دولت مسوول ایجاد توازن منطقه‌ای است باید اختیاراتی در مورد نحوه مصرف و اختصاص این منابع داشته باشد.

صندوق توسعه ملی هم‌اکنون در مرحله تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی و تدوین جزئیات تعیین‌کننده است و ممکن است این جزئیات به گونه‌ای تعیین شود که هدف قانونگذار از عدم دسترسی دولت و دخل و تصرف در منابع آن را کمرنگ کند. لذا دقت در این مرحله آنقدر لازم است که می‌تواند صندوق توسعه ملی را از تبدیل شدن به تجربه «حساب ذخیره ارزی دیگر» باز دارد و آن را در خدمت رشد و توسعه اقتصاد ملی قرار دهد.