نگاهی به اختیارات رئیس‌جمهور

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران براساس اصل تفکیک قوا بنا شده و به همین منظور قوای سه‌گانه مجریه، قضاییه و مقننه یا مجلس شورای اسلامی، سه رکن اساسی نظام جمهوری اسلامی ایران هستند.

اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی ضمن آن که قوای حاکم در جمهوری اسلامی را بیان کرده، رهبری نظام اسلامی را هماهنگ‌کننده این قوا دانسته و بر استقلال قوای سه‌گانه تاکید شده است. کار قانونگذاری و نظارت بر امور کشور 2 وظیفه عمده و اساسی مجلس شورای اسلامی یا قوه مقننه است که در اصول 71 و 76 قانون اساسی بدان اشاره شده است. وظیفه اصلی قوه قضاییه نیز، همچنان که در اصل 156 آمده، بیشتر معطوف به رسیدگی به تظلمات و شکایات و دعاوی مردم و حل و فصل آنها و همچنین نظارت بر حسن اجرای قوانین، کشف جرم و تعقیب و مجازات مجرمین و احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع است. نکته مهم این که جایگاه و وظایف خطیر رئیس‌جمهور و هیات دولت جمهوری اسلامی ایران بخش وسیعی از امور کشور را به خود اختصاص داده است.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای رئیس‌جمهور 3 جایگاه اساسی تعریف شده، در درجه اول و براساس اصل 113، رئیس جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری است. بنابراین ارشدترین مقام کشور پس از رهبری، شخص رئیس‌جمهور است و از این حیث از سایر مقامات کشور از جمله روسای دیگر قوای کشور بالاتر است. این جایگاه موقعیت بسیار مهمی به رئیس جمهور داده و از این حیث، اوست که پس از رهبری می‌تواند در تمام امور کشور نقش‌آفرینی کند. در همین اصل، وظیفه اجرای قانون اساسی جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می‌‌شود، به عهده رئیس‌جمهور است. بر این اساس اجرای اغلب اصول قانون اساسی به عهده اوست که این موضوع نیز از گستردگی وظایف رئیس‌جمهور حکایت دارد. انجام این امور گسترده، مستلزم برخورداری از توان و ابزار لازم است. بنابراین قانونگذار هنگام تدوین قانون اساسی، چنان‌که در همین اصل 113 آمده، ریاست بر بزرگ‌ترین قوه کشور، یعنی قوه مجریه را به رئیس‌جمهور واگذار کرده است تا بتواند با بهره‌گیری از توان و ظرفیت‌های قوه مجریه، وظایف محوله در قانون اساسی را از قوه به فعل درآورد. با این توضیحات می‌توان وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور را در 2 گروه درون قوه‌ای یعنی در مقام ریاست بر هیات دولت جمهوری اسلامی ایران و وظایف و اختیارات فرا قوه‌ای یعنی در مقام عالی کشور پس از مقام رهبری و مسوول اجرای قانون اساسی بررسی کرد. در خصوص وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور در حیطه فرا قوه‌ای یا به تعبیری روشن‌تر در مقام عالی کشور پس از مقام رهبری می‌توان به این موارد اشاره کرد:

1) پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

رئیس جمهور براساس سوگندی که در آغاز فعالیت خود پس از انتخاب و تنفیذ حکم توسط مقام رهبری در حضور مقامات عالی‌رتبه نظام و در مجلس شورای اسلامی و در حضور نمایندگان ملت یاد می‌کند، متعهد می‌شود پاسدار مذهب رسمی، نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی کشور باشد. در متن سوگندنامه رئیس‌جمهوری در اصل 121 قانون اساسی چنین آمده است: «من به عنوان رئیس‌جمهور در پیشگاه قرآن کریم و در برابر ملت ایران به خداوند قادر متعال سوگند یاد می‌کنم که پاسدار مذهب رسمی و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی کشور باشم و همه استعداد و صلاحیت خویش را در راه ایفای مسوولیت‌هایی که به عهده گرفته‌ام به کار گیرم و خود را وقف خدمت به مردم و اعتلای کشور، ترویج دین و اخلاق، پشتیبانی از حق و گسترش عدالت کنم و از هرگونه خودکامگی بپرهیزم و از آزادی و حرمت اشخاص و حقوقی که قانون اساسی برای ملت شناخته است، حمایت کنم ...

در سوگند رئیس‌جمهور، بیش از 10 مورد وظایف و اختیارات پیش‌بینی شده که یکی از مهم‌ترین آنها و شاید هم شاه‌بیت آن پاسداری و اجرای قانون اساسی است که جامع‌الاطراف است.

2- دومین وظیفه رئیس‌جمهور در حیطه وظایف فراقوه‌ای، اجرای قانون اساسی است؛ موضوعی که در اصل 113 قانون اساسی بدان اشاره شده است. بدین ترتیب رئیس‌جمهور وظیفه دارد تک تک اصول قانون اساسی را که زمینه اجرای آن یا بخشی از آن فراهم نشده است، فراهم نماید. در این بخش نیز، ابزار اساسی رئیس‌جمهور، تهیه و تدوین لوایح، قوانین، آیین‌نامه‌ و اجرای دقیق و صحیح آن است.

اخطار و تذکر قوای سه‌گانه، نظارت بر اقدامات سایر نهادها، بازرسی و پیگیری امور از جمله ابزارهای دیگر رئیس‌جمهور در این زمینه است.

3- سومین وظیفه رئیس‌جمهور در حوزه وظایف فراقوه‌ای، امضای قراردادهای بین‌المللی است.

در اصل 125 قانون اساسی امضای عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه، موافقت‌نامه‌ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولت‌ها و همچنین امضای پیمان‌های مربوط به اتحادیه‌های بین‌المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی اوست. بر این اساس هر تعهدنامه یا قراردادی که به امضای رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی او نرسد بی‌اعتبار و فاقد ارزش است. به همین سبب است که از رئیس‌جمهور به عنوان مهم‌ترین مقام عالی در مناسبات بین‌المللی کشور یاد می‌کنند.

4- چهارمین وظیفه رئیس‌جمهور در حوزه فراقوه‌ای، اعزام یا پذیرش سفیران است.

سفیران جمهوری اسلامی ایران در سایر کشورهای جهان، علاوه بر این‌که نماینده جمهوری اسلامی ایران در آن کشورها به شمار می‌آیند، به دلیل این که از سوی رئیس‌جمهور انتخاب و اعزام می‌شوند، نماینده رئیس‌جمهور در کشور میزبان هستند و در این مقام ایفای نقش می‌کنند. از سوی دیگر پذیرش سفیران سایر کشورهایی که با جمهوری اسلامی ایران روابط دارند، با رئیس‌جمهور است.

در اصل 128 قانون اساسی در این باره چنین آمده است: «سفیران به پیشنهاد وزیر امور خارجه و تصویب رئیس‌جمهور تعیین می‌شوند، رئیس‌جمهور استوارنامه سفیران را امضا می‌کند و استوارنامه سفیران کشورهای دیگر را می‌پذیرد.»

5- یکی دیگر از وظایف رئیس‌جمهور در مقام فرا قوه‌ای خود، ریاست و مسوولیت وی بر شوراهای عالی کشور است. شوراهای عالی کشور در بخش‌های مختلف سیاسی و امنیتی، اقتصادی، فرهنگی، علمی و اجتماعی ایجاد شده است و قانونگذار مسوولیت تمام این شوراها را که نقش بارزی در جهت‌دهی سیاست‌‌های کلان کشور دارند به عهده رئیس‌جمهور نهاده است. به عنوان نمونه ریاست رئیس‌جمهور بر شورای عالی پول و اعتبار، شورای عالی اقتصاد، شورای عالی اداری، شورای عالی انقلاب فرهنگی که سیاستگذار در عرصه فرهنگ و علوم کشور است، شورای عالی مناطق آزاد و از همه مهم‌تر شورای عالی امنیت ملی و دیگر شوراهای عالی کشور، این شرایط و موقعیت را در اختیار رئیس‌جمهور و همکارانش قرار داده تا درخصوص همه عرصه‌های کشور سیاستگذاری، تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری نموده و اجرا نمایند.

6- از دیگر وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور در مقام فراقوه‌ای یا عالی‌ترین مقام کشور پس از مقام رهبری، اعطای نشان‌های دولتی است. براساس اصل 129 اعطای هر نشان دولتی توسط رئیس‌جمهور صورت می‌گیرد.

7- نکته دیگر اختیار رئیس‌جمهور درخصوص پیشنهاد همه‌پرسی به مجلس شورای اسلامی است. اگرچه برگزاری همه‌پرسی براساس اصل 59 قانون اساسی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد، اما رئیس‌جمهور اختیار دارد درخصوص مسائل مهم کشور برگزاری همه‌پرسی را به مجلس پیشنهاد و آن را پیگیری کند.

بنابراین از مجموع اختیارات و وظایف فراقوه‌ای رئیس‌جمهور چنین می‌توان نتیجه گرفت که جایگاه رئیس‌جمهور در نظام جمهوری اسلامی ایران در سطح بسیار بالایی قرار دارد و همین مساله باعث شده است تا گروه‌ها و جناح‌های مختلف سیاسی در انتخابات حضوری پررنگ داشته باشند و برخلاف برخی اظهارات ظاهری مبنی بر محدود بودن حوزه اختیارات ریاست جمهوری، برای رسیدن به این جایگاه به هر آب و آتشی بزنند.

وظایف و اختیارات درون قوه‌ای

1- قدرت متمرکز وظایف و اختیارات درون قوه‌ای رئیس‌جمهور که از آن تحت عنوان وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور در ریاست و اعمال قوه مجریه یاد می‌شود، در واقع مهم‌ترین بخش اختیارات رئیس‌جمهور و همکاران وی در دولت و نهادهای زیرمجموع آنهاست. نهادها و زیرمجموعه‌هایی که حاکمیت دولت به معنای قوه مجریه را به اقصا نقاط کشور تعمیم می‌دهد. از آنجا که نظام سیاسی در جمهوری اسلامی متمرکز بوده و قدرت مرکزی از بیشترین اقتدار برخوردار است، کلیه سازمان‌ها و نهادهای دولتی فعال در کشور، زیرمجموعه دولت به معنای قوه مجریه هستند و تحت نظارت مرکز انجام‌وظیفه می‌کنند.

2) انتخاب وزیران تشکیل دولت و انتخاب وزیران و معرفی آنها به مجلس برای کسب رای اعتماد از جمله وظایف دیگر درون قوه‌ای رئیس‌جمهور است که ریاست وی را بر جمهور فراهم می‌سازد. در واقع اداره امور تمام کشور از طریق وزارتخانه‌ها و ادارات کل تابع آنها در سراسر کشور صورت می‌گیرد که ریاست عالی همه این ادارات رئیس‌جمهور است. ضمن آن‌که استانداران در 30 استان کشور، نماینده ویژه رئیس‌جمهور و عالی‌ترین مقام استان به شمار می‌آیند. عزل و نصب استانداران توسط دولت از طریق وزارت کشور صورت می‌گیرد که استانداران نیز با هماهنگی با وزیر کشور، فرمانداران و بخشداران را عزل و نصب می‌کنند. این چرخه مدیریت و سلسله‌مراتب،‌ چنان در جمهوری اسلامی ایران با اهمیت و مهم است که بسیاری انتخاب رئیس‌جمهور و بخصوص آمدن فردی جدید برای مسند ریاست‌جمهوری را تغییر در مدیریت کلان کشور می‌دانند.

علت استفاده از این تعبیر به این سبب صورت می‌گیرد که با انتخاب رئیس‌جمهور جدید و آغاز به کار وی، اوست که بر اساس اصول مصرح در قانون اساسی اجازه دارد همکارانش را انتخاب و طرح‌ها و برنامه‌های خود را عملیاتی و به وعده‌های انتخاباتی‌اش عمل نماید.

نکته قابل توجه این‌که در نگاهی واقع‌بینانه به مدیریت در استان‌های سراسر کشور می‌توان دریافت که بیش از 70 درصد مدیران، زیرمجموعه دولت و رئیس جمهور کشورند. بجز استاندار که عالی‌ترین مقام استان به شمار می‌آید، هر یک از وزارتخانه‌ها، معاونت و سازمان‌های وابسته به دولت، در استان‌ها اداراتی دایر کرده و برای آنها مدیرانی نصب می‌کنند که این امر وزنه قوه مجریه را بر سایر قوا سنگین‌تر و بلکه برتری داده است و این در حالی است که رئیس‌جمهور تنها برای وزیران خود از مجلس شورای اسلامی رای اعتماد می‌گیرد و سایر مدیران را در سراسر کشور خود عزل و نصب می‌نماید.

با این توضیح می‌توان نتیجه گرفت که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیارات قابل ملاحظه‌ای به رئیس‌جمهور و هیات وزیران داده است به گونه‌ای که بیش از 80 درصد همکارانش را خود انتخاب می‌کند.

نکته قابل توجه دیگر در حوزه وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور در مقام ریاست بر قوه مجریه، برخورداری رئیس جمهور از حقوق ویژه نسبت به سایر نهادهای غیرمتمرکز و بعضا غیردولتی است که از آن تحت عنوان نظارت مرکز یا همان مدیران پایتخت بر سازمان‌های غیرمتمرکز یاد می‌شود. این نظارت می‌تواند تا انحلال سازمان مربوطه پیش رود یا تصمیمات آنها را باطل کند. به عنوان مثال قانون این اختیار را به دولت و رئیس‌جمهور داده است که چنانچه مصوبات شوراهای شهر و روستا مغایرت قانونی داشته باشد، آنها را باطل کند و در پاره‌ای موارد نیز خود قائم‌مقام شوراهای شهر و روستا شود.

قانون شوراهای شهر و روستا به دولت اجازه داده است چنان که شورای شهری منحل شود و تا پایان دوره آن 6 ماه باقی مانده باشد، مرکز و یا همان دولت مرکزی می‌تواند وظایف آن شورا را انجام دهد. علاوه بر دولت در تایید یا رد شهردار منتخب شوراها مختار است و از این طریق در اداره شهرداری‌ها اعمال قدرت می‌کند.

نکته دیگر حق رئیس‌جمهور در عزل و نصب وزیران کابینه و تعیین سرپرست برای آنهاست.

تهیه لایحه بودجه سالانه از اختیارات درون قوه‌ای رئیس‌جمهور است.

مسوولیت رئیس‌جمهور و هیات وزیران در تهیه، تدوین و اجرای برنامه بودجه سالانه، علاوه بر این که بر اهمیت کار دولت افزوده است، رابطه قوه مجریه یعنی دولت را با سایر قوا و دستگاه‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، به نفع قوه مجریه کرده است. قوه‌های قضاییه و مقننه به‌رغم این که قوایی مستقل از قوه مجریه هستند، اما هزینه و بودجه‌های مورد نیازشان را از طریق بودجه عمومی که دولت آنها را تهیه و اجرا می‌کند، تامین می‌نمایند. مضاف بر این که تمام درآمدهای کشور حتی در دیگر قوای کشور باید به خزانه دولت و بانک مرکزی واریز شود که زیر نظر رئیس‌جمهور اداره می‌شود.

امور استخدامی کادرهای دولتی چه قویه مجریه و چه در سایر قوا و نهادها، وابسته به دولت بوده و با مجوز معاونت برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی صورت می‌گیرد که این اداره مستقیما زیر نظر رئیس‌جمهور است. در اصل 126 قانون اساسی چنین آمده: «رئیس‌جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما به عهده دارد و می‌تواند اداره آنها را به عهده دیگران بگذارد.»

از جمله حوزه وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور در مقام ریاست بر هیات دولت، تهیه لوایح و برنامه‌های کلان کشور و اجرای آنهاست. تهیه و تبیین برنامه‌های کوتاه‌مدت همانند برنامه بودجه عمومی سالانه کل کشور، برنامه‌های میان‌مدت همچون لوایح ارائه شده به مجلس شورای اسلامی و برنامه‌های بلندمدت، همانند برنامه 5 ساله یا چشم‌اندازهای کلان کشور، به عهده رئیس‌جمهور و همکاران وی است که این برنامه پس از تصویب مجلس شورای اسلامی دوباره از طریق دولت به اجرا گذاشته می‌شود. به همین سبب می‌توان رئیس‌جمهور و همکارانش را مهم‌ترین عنصر تاثیرگذار در سرنوشت کشور دانست که از طریق ابزارهای گوناگون اعمال می‌شود.

با این توضیحات روشن شد تغییر رئیس‌جمهور، تغییر مدیریت، هم در سطح کلان و هم در سطح خرد و پایین‌دستی است که این مساله ضمن اهمیت بخشیدن مضاعف به جایگاه رئیس‌جمهور در نظام جمهوری اسلامی ایران، اهمیت انتخابات ریاست جمهوری را نیز دوچندان می‌کند. بعلاوه این که مسوولیت خطیر رئیس‌جمهور در اداره امور کشور و در سطوح مختلف اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و بین‌المللی، انتخاب فردفرد ایرانیان را حساس‌تر ساخته و هوشیاری و آگاهی بیش از پیش آنها را در انتخاب دهمین رئیس‌جمهور کشور در بیست و دوم خرداد ماه را طلب می‌کند. درواقع رای ما به هریک از 8 نامزد حاضر در عرصه رقابت‌های انتخابات ریاست جمهوری، انتخاب شیوه مدیریت و مدیرانی برای 4 سال آینده کشور است که قصد دارند با تکیه بر حدود 30 وزارتخانه و سازمان وابسته دولتی، در اقصی نقاط کشور از طریق استانداران، فرمانداران، بخشداران و مدیران کل ادارات، امور کشور را اداره و روند توسعه کشور را به پیش ببرند.

رضا واعظی