نامه فعالان حوزه معدن و صنایع معدنی به نامزدهای ریاست جمهوری

تعریف مسأله
منابع معدنی از دیرباز مورد توجه بشر بوده است به طوری که دوره‌های متعددی از زندگی بشر در کره‌ی زمین به نام فلزات ارزشمند که زندگی انسان‌ها را متحول کرده‌اند، نام‌گذاری شده‌ است (عصر آهن، عصر مفرغ و ...). بخش معدن و صنایع معدنی ایران نیز یکی از پتانسیل‌های مهم و اثربخش در توسعه پایدار کشور است. فعال شدن معادن و به تبع آن صنایع معدنی می‌تواند نیروی محرکه و پیش‌ران رشد همه‌جانبه کشور باشد.

 

به طور مثال توسعه بخش معدن و صنایع معدنی به دلیل گستره‌ی وسیع اثرگذاری بر سایر بخش‌های اقتصادی و صنعتی کشور، موجب تقویت زیرساخت‌ها (مانند زیرساخت‌های انرژی)، توسعه سایر صنایع (مانند بنادر، حمل‌ونقل ریلی و ...)، رونق فضای کسب و کار و صادرات می‌شود. بخش معدن و صنایع معدنی کشور می‌تواند هم‌پای منابع نفتی و گازی کشور به عنوان موتور محرکه رشد اقتصادی و توسعه متوازن مطرح گردد. در شرایط فعلی و با توجه به جایگاه ایران در نظام بین‌المللی، اولویت‌ دادن به توسعه‌ی معادن یک راهکار هوشمندانه به منظور مقاوم‌سازی اقتصاد کشور در برابر فشارها و تحریم‌های بین‌المللی است.

این در حالی است که این بخش به دلایل مختلف نتوانسته نقش خود را در اقتصاد ملی ایفا کند. در به برخی مهم­ترین این دلایل پرداخته می­شود:

1. نبود زیرساخت­های نظارت بر فعالیت­های معدنی
مالکیت معادن در کشور ما، بر اساس اصل 45 قانون اساسی، به اشخاص حقیقی و حقوقی منتقل نمی‌شود و در انحصار دولت باقی می‌ماند، اما دولت حق انجام فعالیت‌های اکتشافی و استخراجی را برای مدت محدودی در اختیار اشخاص قرار می‌دهد.

 

بر اساس ماده 19 قانون معادن، بهره‌برداران اجازه معطل گذاشتن محدود‌های اکتشافی و استخراجی را ندارند و در صورت اثبات عدم فعالیت او (چه در فعالیت‌های اکتشافی و چه در استخراج)، پروانه فعالیت او باطل و بر اساس فرآیندهای قانونی تعریف‌شده به متقاضی بعدی منتقل می‌شود. بااین‌حال برخی افراد با سوءاستفاده از وجود ضعف در جمع‌آوری اطلاعات مربوط به میزان فعالیت‌های اکتشافی و استخراج معادن اقدام راکد گذاشتن محدوده‌ها و کسب درآمد از خریدوفروش آن‌ها می‌کنند.

مهم‌ترین راه کسب اطلاعات در بخش معدن توسط وزارت صمت بر پایه اظهار صاحب پروانه و تأیید مسئول فنی است. ذکر این نکته ضروری است که صلاحیت مسئول فنی توسط سازمان نظام‌مهندسی معدن تأیید می‌شود، اما حقوق خود را از بهره‌بردار معدن می‌گیرد، لذا در واقع آن چیزی که رخ می‌دهد همان خواسته بهره‌بردار یعنی کم اظهاری در میزان برداشت اعلام‌شده می‌باشد.

 

از سوی دیگر ملاک سازمان‌های صنعت، معدن و تجارت استان‌ها برای تشخیص فعالیت یا تعطیلی معادن پرداخت حقوق دولتی[1] است، که عمدتاً در مقابل درآمد حاصل از خرید حق بهره‌برداری و فروش آن در زمان مناسب ناچیز است. در بررسی‌های میدانی صورت گرفته مشخص شد که بسیاری از معادن و محدوده‌های اکتشافی با وجود عدم فعالیت، تنها به‌واسطه ارزش ذاتی آن و به‌منظور فروش در موقعیت مناسب، حقوق دولتی را به میزانی که موجب تعطیلی معدن نشود، پرداخت می‌کنند.

علاوه بر راکدماندن معادن، کاهش درآمدهای دولت از ناحیه حقوق دولتی یکی از آثار نبود سامانه دقیق رصد اطلاعات معادن است. ازآنجاکه میزان حقوق دولتی معادن نیز بر پایه میزان استخراج سالانه اظهارشده توسط بهره‌بردار مشخص می‌شود، انگیزه لازم برای کم اظهاری موجود است. بر اساس بررسی‌های میدانی فاصله میان استخراج اظهارشده تا واقعیت از 2 تا 10 برابر متغیر است.

از جمله سیاست­هایی که در قبال این موضوع می­توان در پیش گرفت عبارتند از:
1.     اعمال مالیات بر نگهداری مجوزهای معدنی و پلکانی کردن میزان آن؛
2.     حذف مجوز برداشت محدود برای معادن و ساماندهی سازوکار بخشودگی حقوق دولتی برای فعالیت­های تحقیق و توسعه؛
3.     تشکیل نهادهای حقوقی نظارت بر معادن؛
4.     ارائه مشوق برای اکتشاف ذخایر بزرگ؛
5.     ارائه مشوق برای پرداخت مبالغ بالا برای حقوق دولتی؛ و...
2. موازی­کاری و نامناسب بودن اختیار ساختارهای حاکمیتی به­منظور انجام وظایف محوله
در مجموع متوليان معدن كشور شامل معاونت معدني و صنايع معدني وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان زمين‌شناسي و اكتشافات معدني كشور و سازمان توسعه و نوسازي معادن هستند كه همه بخش‌ها در همه حلقه‌هاي معدن‌كاري، بدون هماهنگي و گاهاً به صورت موازي فعاليت مي‌كنند كه عدم مرزبندي بين ميزان مداخلات هر يك از اين بخش‌ها باعث كُندي حركت و از بين رفتن فرصت­هاي اقتصادي پيش روي اين بخش شده است. اين موازي‌كاري‌ها بيش از همه در بخش اكتشاف عمومي و پايه نمود داشته تا جايي كه اين امر حاكميتي كه بر عهده سازمان زمين‌شناسي نهاده شده است توسط ايميدرو نيز انجام مي‌شود. عدم پويايي و بودجه ناكافي سازمان زمين‌شناسي در دو دهه گذشته مي‌تواند يكي از عوامل سوق داده شدن ساير بخش­ها از جمله سازمان توسعه معادن و صنايع معدني به انجام فعاليت‌هاي اكتشافي پايه و عمومي باشد. دليل اصلي اين مسئله اين است كه ايميدرو براي انجام اكتشافات گسترده و تفصيلي نيازمند اطلاعات پايه اكتشافي است و عدم توانمندي سازمان زمين‌شناسي در سال­هاي گذشته براي در اختيار قرار دادن اطلاعات پايه اكتشافي موجب ورود ساير بخش‌ها شده است. در كنار ايميدرو، سازمان انرژي اتمي ايران نيز ضمن تأسيس يك شركت اقدام به انجام مطالعات اكتشافي در سراسر كشور نموده است و اطلاعات حاصل از اين مطالعات در اختيار اين سازمان قرار دارد.

 

برای رفع این مسئله می­توان مسیرهای زیر را پیشنهاد نمود:
1.     جرم­انگاری عدم ارائه اطلاعات زمین­شناسی به وزارت صمت و سازمان زمین­شناسی؛
2.     اصلاح ساختار درآمدی سازمان زمین­شناسی
3.     اصلاح ساختار اکتشافات پایه­ای کشور با ارائه مشوق به بخش خصوصی برای ورود به آن؛ و...
3. مشکلات تأمین مالی در معادن

معادن در کشور ما به عنوان انفال شناخته می‌شود؛ یعنی مالکیت آن‌ها در اختیار دولت است و نمی‌توان آن را به اشخاص حقیقی و حقوقی منتقل کرد. بر این اساس وزارت صمت اجازه انجام فعالیت‌های معدنی را به متقاضیان بر اساس شرایطی خاص و مدتی مشخص ارائه می‌کند. این موضوع زمانی ایجاد مشکل می‌کند که مکتشفان یا بهره‌برداران بخواهند اقدام به تأمین مالی از بانک‌ها و موسسات مالی کنند؛ چون این نهادها پروانه‌های صادرشده از سوی وزارت صمت را نمی‌توانند به‌عنوان مرهون (مالی که برای تضمین بازپرداخت وام به رهن گذاشته می‌شود) بپذیرند.

 

بر اساس حقوق عمومی کشور مرهون باید عین مال باشد نه منافع حاصل از آن؛ به بیان ساده‌تر از آن‌جا که معدن سند مالکیت ندارد و تنها اجازه انجام فعالیت‌هایی خاص در مدتی محدود در اختیار فعالین وجود دارد بانک‌ها به‌طور معمول این اسناد را قبول نمی‌کنند. این در حالی است که در ماده 9 این قانون پروانه بهره‌برداری را به‌عنوان سندی رسمی و قابل توثیق تعریف نموده‌است.

از سوی دیگر با توجه به عدم شفافیت در فرآیند جمع‌آوری اطلاعات معدنی، اطلاعات مندرج در این پروانه‌ها نیز نیاز به صحت سنجی دارد. به طور خلاصه باید گفت که نظام جمع‌آوری اطلاعات در حوزه معدن برپایه خوداظهاری صاحبین پروانه و تأیید مدیر فنی (مهندس معدن که از سوی سازمان نظام مهندسی معدن تأیید شده باشد) شکل می‌گیرد.

 

با توجه به اینکه این اعداد پایه ای هستند برای محاسبه حقوق دولتی و وجود رابطه مالی میان این دو نقش، نمی‌توان انتظار داشت که صداقت در پروانه‌های معدنی جایی داشته باشد.
با توجه به موارد فوق در قانون معادن فعلی در ماده 31، بحث وجود صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی مطرح شد. این صندوق علاوه‌بر ارائه تسهیلات نسبت به صدور بیمه‌نامه برای فعالیت‌های معدنی برای اعطای وام از سوی بانک‌ها و موسسات مالی اقدام کرده‌است. علی‌رغم فعالیت‌های مثبت این صندوق در سال‌های گذشته، فعالان معدنی همواره از پایین بودن میزان اعتبار و همین طور بروکراسی طولانی این نهاد شکایت داشته‌اند، که ناشی از تمرکز تمام درخواست‌ها در آن می‌باشد.

باتوجه به موارد فوق راه­های زیر را به منظور اصلاح ساختار تأمین مالی معادن به نظر می­رسد:
1.     تجمیع اطلاعات معادن در سازمان ثبت اسناد کشور؛
2.     ایجاد صندوق­های خصوصی به­منظور کاهش ریسک اعطای وام به بهره­برداران معادن.
4. مشکل در تأمین مواد اولیه برای صنایع معدنی

به دلیل عدم ­تناسب برنامه­های توسعه صنایع معدنی با ذخایر کشور، تأمین مواد اولیه مورد نیاز این بنگاه­ها در سال‌های اخیر به دغدغه­ مدیران آنها تبدیل شده­است. برای مثال می­توان صنعت فولاد و آلومینوم اشاره کرد. برای تولید 25 میلیون تن فولاد به حدود 30 میلیون تن کنسانتره سنگ‌آهن و در انتها استخراج بیش از 90 میلیون تن سنگ‌آهن نیاز است، بنابراین با توجه به هدف‌گذاری انجام‌شده در سال 1404، کشور به استخراج بیش از 180 میلیون تن سنگ‌آهن نیاز دارد.

 

براساس نظر کارشناسان، ذخایر کشور تنها برای 10 سال تولید چنین حجمی از فولاد کافی است. تولید این ماده معدنی در حال حاضر در حدود 80 میلیون تن می‌باشد که بیش از 8 میلیون تن آن، که بیشتر از نوعی است که مورد استفاده صنایع داخلی نیست، به خارج از کشور صادر می‌شود. 

همچنین بنابر ظرفیت‌های ایجاد شده فعلی صنعت آلومینیوم کشور (ایرالکو 175 هزار تن، المهدی 111 هزار تن، هرمزال 197 هزار تن و فاز اول سالکو 100 هزار تن) و با توجه به احداث دیگر طرح‌های تولید (از قبیل آلومینیوم کاوه مسجدسلیمان در خوزستان، آلومینیوم جاجرم در خراسان شمالی، فاز سوم آلومینیوم المهدی در بندرعباس و توسعه ایرالکو در اراک) مجموع تولید آن چیزی حدود 1.5 میلیون در سال پیش‌بینی می‌شود، یعنی نیاز کشور به آلومینا (ماده اولیه اصلی تولید آلومینیوم) به 3 میلیون تن خواهد رسید.

 

این درحال است که تنها مجموعه تولیدکننده آلومینا در ایران، شرکت آلومینای جاجرم (زیرمجموعه ایمیدرو) با ظرفیت اسمی سالانه ۲۵۰هزار تن آلومینا است.

بررسی ظرفیت­های معدنی کشورهای همسایه و همسو (مانند افغانستان و ونزوئلا) و بررسی فناوری­های نوین بهره­برداری از منابع غیرمتداول از جمله راه­هایی است که باید در این بخش مورد بررسی قرار گیرد.

5. معارضین محلی
معادن به‌عنوان مهم‌ترین ابزار توسعه محلی در سراسر جهان به شمار می‌رود. امکان ایجاد ارزش افزوده قابل توجه، در صورت وجود زیرساخت­‌های مورد نیاز، می­تواند زمینه­های پیشرفت و توسعه مناطق دورافتاده را فراهم کند. از سوی دیگر تعامل بی­واسطه با مردم، که یکی از ویژگی‌های ذاتی فعالیت­های معدنی می­باشد، می­تواند منجر به بروز مشکلات متعددی برای این بخش از اقتصاد باشد. نبود سازوکار نفع­بری اهالی اطراف معدن، آنها را در مقابل پاردوکسی حقیقی قرار می­دهد؛ «تمام رنج و عذاب­های ناشی از معدنکاری برای ماست و سودهای سرشار برای کسانی که هیچ تعلقی به اینجا ندارند!». بر این اساس و با توجه به نبود چنین ساختارهایی، از جمله مهم­ترین مشکلات بهره­برداران معادن کشور، تعامل با جوامع پیرامونی است.

به منظور حل این مشکل در قانون معادن فعلی اقدام نظامی برای تقسیم مالیات­های اختصاصی معادن (حقوق دولتی) درنظر گرفته شده­است. بر اساس قانون معادن درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی به ترتیب زیر باید به مصرف برسد:

·        65% جهت اجرای بهینه تکالیف و ماموریت‌های توسعه ای معادن و صنایع معدنی توسط وزارت؛
·        15% برای اضافه کردن به اعتبارات همان استان جهت ایجاد رفاه، زیر ساخت و توسعه در شهرستان؛
·        12%  برای احیا و بازسازی محل عملیات معدنی توسط منابع طبیعی توسط جهاد کشاورزی در صورتی که در زمین‌های مربوط به منابع طبیعی اقدام به راه اندازی معدن شود؛
·        5%  در حمایت از فعالیت‌های صندوق بیمه سرمایه گذاری فعالیت‌های معدنی؛
·        3% آن نیز از اعتبارات اعطایی به سازمان نظام مهندسی.

علی‌رغم این تصریح در قانون، تقریبا هیچگاه مبالغ ناشی از این درآمد در مسیرهای ذکر شده صرف نشده‌اند. این چالش به علت واریز این مبالغ به خزانه و درگیر بودن دولت‌ها با کسری بودجه اتفاق می‌افتد.
بنابراین پیشنهاد می‌شود قدرت تصمیم‌گیری در خصوص بخشی از حقوق دولتی به تعامل میان بهره‌برداران و برخی سازمان‌های ذی‌نفع محلی سپرده شود. مثلا می‌توان ادارات استانی سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور را موظف به تعریف پروژه در حیطه کار خود نمود و تأمین مالی آن را به بهره‌برداران معدنی سپرد یا اینکه شهرداری‌ها و دهیاری‌های محل وقوع معدن با هماهنگی با فعالان این حوزه نسبت به تعریف پروژه‌های عمرانی و آموزشی اقدام نمایند.

[1] حقوق دولتی مالیات مخصوص معادن است که دولت در عوض اعطای پروانه بهره‌برداری اخذ می‌کند. عامل اخذ این مالیات وزارت صمت می‌باشد.

اندیشکده راهبردی معادن ایران