تولد یک لایحه حقوقی ، گام اول عدالت

فرآیند قانونگذاری مانند دیگر فرآیندها متاثر از مجموعه عوامل درهم تنیدهای است و اشخاص، نهادهای مدنی و نهادهای دولتی در این پروسه ابتکار عمل در دست دارند و پیشنهادهای اولیه را برای تهیه و تدوین پیشنویس قوانین به مراکز پژوهشی و مطالعاتی ارائه میکنند.

کد خبر: ۱۲۶۴۴۸

نهادهای تدوینکننده نیز با پروراندن یک ایده آن را در قالب پیشنویس آماده میکنند و فرآیند مسیر تکاملی خود را میپیماید تا به صورت یک لایحه تدوین شود و نهایتا به منظور قانونشدن به تصویب برسد. در همین خصوص و به منظور آشنایی با مراحل تدوین تا تصویب لوایح قضایی با جواد طهماسبی مدیرکل تدوین لوایح قوه قضاییه گفتگو داشتیم که متن این گفتگو در پی میآید: زمینه اصلی این گفتگو آشنایی با روند طی شده برای تصویب لوایح حقوقی است و مشکلات موجود در سیستم قضایی که بعضا ناشی از اجرای ناقص یا عدم اجرای قوانین موجود است بحث دیگری است که باید به آن پرداخت.

مبنای تشخیص ضرورت تدوین لوایح چیست و هدف از تهیه و تدوین لوایح، پر کردن چه خلاهایی در سیستم قضایی کشور است؛
هر لایحه باید از چنان مبنا و بنیانهایی برخوردار باشد که تدوین آن را ضروری و پرداختن به موضوع آن را اجتنابناپذیر کند. این مبانی معمولا بر توجیههای علمی مبتنی بر مطالعات حقوقی، اجتماعی و اقتصادی استوار است، ضمن اینکه مهمترین منبع الهامبخش برای تمامی ارکان کشور قانون اساسی است که قوای حکومت و مردم موظف به سعی و تلاش برای تحقق اصول آن هستند. در اصل 158 بند دوم قانون اساسی تدوین لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی از جمله وظایف رئیس قوهقضاییه ذکر شده است و حوزههای کلی و عامی که قوهقضاییه ضرورت دارد لوایحی را تدوین کند، از اصول دیگری مانند اصل 156 که در مقام تبیین وظایف قوهقضاییه وضع شده است، قابل تشخیص است. همچنین برخی اصول مانند اصل 21 که راجع به ایجاد دادگاه صالح برای حفظ کیان و بقای خانواده و اصل 168 که راجع به هیات منصفه و تعریف جرم سیاسی است، حوزههایی خاص و مشخص را برای تدوین لوایح قضایی تعیین کرده است.
همچنین دومین ضرورت تدوین لوایح سیاستهای کلی قضایی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ 28 مهر 81 که از سوی مقام رهبری ابلاغ شده است و بالطبع مبنای همه سیاستهای قوه از جمله تدوین لوایح قضایی است و اجرای این سیاستها که در 17 بند تهیه شده است، حداقل در 12 بند (بندهای 1 تا 9 و 13 تا 15 و 17) نیازمند تدوین لایحه است.
لوایحی که بر اساس قانون چهارم توسعه، قوه قضاییه مکلف به تهیه آن است، عبارتند از؛ لایحه جرمزدایی از قوانین کیفری، لایحه جایگزینهای مجازات حبس، لایحه حمایت از حقوق شهود و متهمان، لایحه حمایت از بزهدیدگان اجتماعی، لایحه حفظ و ارتقای حقوق شهروندی و حمایت از حریم خصوصی افراد، لایحه تعریف جرم سیاسی و لایحه سازوکارهای لازم جهت حذف سابقه زندانیان اصلاحشده. ضمن اینکه ماده 49 لایحه مصوب مجلس راجع به دیوان عدالت اداری تدوین قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را نیز پیشبینی کرده است.
سومین ضرورت در تدوین لوایح انقضا مهلت آزمایشی برخی قوانین قضایی است. به این ترتیب که برخی قوانین قضایی به صورت آزمایشی تصویب شده که مقید به مدت مشخص میباشند و پس از انقضا این مدت از درجه اعتبار ساقط میشوند. بنابراین قوهقضاییه مکلف است پیش از انقضا مدت اعتبار این قوانین لوایح مناسب را تهیه کند، از جمله قوانین آزمایشی کنونی که مهلت آنها رو به انقضا میباشد. قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1370 و قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری مصوب سال 1376 است.
چهارمین ضرورت، برنامه جامع و عملیاتی 5 ساله دوم توسعه قضایی مبتنی بر مستندات متعددی مانند؛ قانون اساسی، سیاستهای کلی قضایی ابلاغی مقام رهبری، چشمانداز بیستساله و قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران است که بر اساس دستور مورخ 1 اسفند 1382 رئیس قوهقضاییه تدوین شده است که در این برنامه ماموریتها از جمله اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمان، چشماندازهای پنجساله از جمله بهرهمندی از نظام نظارتی کارآمد و اثربخش براساس وظایف و اختیارات قانونی، بهرهمندی از مشارکت مردم و نهادهای شبهقضایی برای رسیدگی به پروندهها و هدفهای کلان پنجساله از جمله افزایش مشارکت مردم و نهادهای مدنی در حوزه عدالت و راهبردهایی از جمله اصلاح قوانین و مقررات در آن آمده است.

مراحل تهیه و تدوین یک لایحه در دستگاه قضایی به چه صورت است و در این مراحل تا چه حد به کاستیها و مشکلات قضایی توجه میشود؛
تدوین لایحه در یک فرآیند علمی پژوهشی مراحلی را پشت سر میگذارد و باید دانست گرچه به طور معمول تمامی این مراحل طی میشود؛ ولی با توجه به نوع و موضوع لایحه ممکن است اهمیت یک مرحله از شدت کمتر یا بیشتر برخوردار باشد، مثلا برای تدوین لایحهای که اصولا سابقه قانونگذاری ندارد بررسی سوابق قانونی چندان حائز اهمیت نیست. به طور کلی در مراحل معمول و متداول تدوین لوایح اولین مرحله انجام مطالعات آسیبشناسی و مفهومشناسی شامل بررسی سوابق قانونی، بررسی آراء، رویه و نظرات قضایی، بررسی نظریههای مشورتی، بررسی متون علمی منتشر شده (کتابها)، مقالات و پایاننامهها و جلب نظر و پیشنهادهای کارشناسان و سازمانهای ذیربط است.
دومین مرحله انجام مطالعات فقهی و تطبیقی شامل جمعآوری و ترجمه متون مربوط، مطالعه و تحقیق در منابع فقهی و نیز منابع حقوقی دیگر کشورها، استفاده از مراجع عظام تقلید و مطالعه معاهدات بینالمللی است.
سومین مرحله تهیه پیشنویس اولیه شامل تهیه پیشنهادات و ایدههای بدست آمده، فصلبندی، عنوانگذاری و نوشتن مواد پیشنهادی است. در مرحله چهارم هم نظرات و ارشادات رئیس قوه و مسوولان عالی قضایی، قضات، اساتید و صاحبنظران و سازمانهای ذیربط کسب و در مرحله بعدی این نظرات جمعبندی و ابهامها و اشکالات رفع و پیشنویس اصلاح شده تهیه میشود.
سپس باز هم نظر نهایی رئیس قوه و مسوولان قضایی کسب و در مرحله پایانی پس از تدوین نهایی، لایحه به رئیس قوه قضاییه برای تایید و ارسال به دولت تقدیم میشود.

شیوه اجرایی مراحل مختلف تدوین لوایح به شرح فوق که ذکر شده چگونه است؛
شیوه اجرایی شامل انجام مطالعات آسیبشناسی، مفهومی و تطبیقی است و برای انجام مطالعات لازم اعم از این که آسیبشناسی مقررات حاکم باشد یا مطالعه زمینههای جدید قانونگذاری و یا مطالعات تطبیقی، حسب مورد و با توجه به میزان گستردگی موضوع، کمیته یا کمیتههای مختلف مرکب از پژوهشگران تشکیل میشود و بر اساس طرحهای مورد نظر مطالعات لازم انجام و پس از جمعبندی نتیجه مطالعات، پیشنهادهای لازم برای اصلاح مقررات یا تدوین لوایح جدید ارائه میشود.
یا انجام مطالعات فقهی درخصوص لوایحی که معمولا از طریق مرکز تحقیقات فقهی قوه قضاییه مستقر در شهرستان قم صورت میگیرد. گفتنی است، در این خصوص مسائل مورد نظر به صورت موردی برای بررسی، کسب استفتاء و اعلام نظر ارجاع میشود و یا در پایان تدوین اولیه به منظور بررسی از دیدگاه فقهی به مرکز فوق ارسال میشود.
پس از انجام مطالعات در کمیسیونی مرکب از پژوهشگران مربوط، افراد صاحبنظر و با تجربه و در صورت نیاز نماینده سازمانهای مرتبط پیشنویس لایحه تدوین میشود که در این مرحله جهت ارزیابی پیشنویس تدوین شده به سمع و نظر رئیس قوه، مسوولان عالی قضایی، قضات و اساتید دانشگاه میرسد.
سپس با طرح در جلسه مسوولان عالی قضایی یا کمیتهای که از سوی رئیس قوه تعیین میشود ، لایحه مورد بازنگری قرار گرفته و نظر اعضا و مسوولان اخذ میشود و در آخرین مرحله هم پس از ارزیابی، بررسی و اعمال نظرات افراد و سازمانهای مرتبط لایحه تدوین نهایی و به حضور رئیس قوه قضاییه تقدیم میشود.

با توجه به این که پس از تدوین لایحه در قوه قضاییه و ارسال آن از سوی رئیس قوه به دولت این لایحه در مراحل دیگری از جمله دولت و مجلس شورای اسلامی بازنگری میشود ، شیوه تغییرات و بررسی در این مراحل را چگونه ارزیابی میکنید؛
برای حفظ یکپارچگی و انسجام لوایح و جلوگیری از اعمال تغییرات غیرکارشناسی، در مراحل ارسال لایحه به دولت و مجلس شورای اسلامی متاسفانه سیستم خاصی در قوانین و مقررات پیشبینی نشده و این فقدان سیستم نیز سبب کندی تصویب لوایح و اعمال تغییرات بعضا مغایر با اهداف لودیح و یا تغییراتی میشود که لوایح یکپارچگی و انسجام خود را از دست میدهد.
البته برای جلوگیری از این امر و کاهش آسیبهای احتمالی از سوی معاونت حقوقی و توسعه قضایی هماهنگی لازم با مراجع بررسی و تصویب لوایح یعنی دولت و کمیسیونهای قضایی و حقوقی مجلس صورت گرفته به شکلی که مسوولان و کارشناسان اداره کل تدوین لوایح در این مراحل حضور فعال و گستردهای دارند تا مبانی تدوین لوایح را در مراحل مختلف برای بررسیکنندگان توجیه و از انسجام لوایح دفاع لازم صورت گیرد. از طرفی هم در زمان تدوین لوایح، هماهنگی لازم با سازمانها و مراجع مرتبط با هر لایحه صورت میگیرد و نظر آنها اخذ میشود تا در مراحل بعدی نظر یا مخالفت آنها سبب کندی کار یا ایجاد تغییر در لوایح نشود.
همچنین سعی شده است در جلسات کمیسیونهای تدوین لوایح در این اداره کل، از نمایندگان عضو کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی دعوت به عمل آید که در بعضی لوایح بهرغم ضیقوقت این عزیزان حضور داشتهاند و برای ایجاد هماهنگی، معمولا رئیس کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس در جلسه مسوولان عالی قضایی حضور مییابد تا در جریان روند بررسی لوایح قرار گیرد.

آیا تدوین لوایح در این اداره کل صورت میگیرد یا سازمان و نهادهای دیگری نیز در تهیه و تدوین لوایح قضایی دخیلند؛
براساس بند دوم اصل 152 قانون اساسی و تفسیر شورای نگهبان از این اصل، تدوین لوایح قضایی منحصرا وظیفه قوه قضاییه است و برای اجرای این وظیفه در حوزه معاونت حقوقی و توسعه قضایی اداره کل تدوین لوایح پیشبینی شده است که در حال حاضر این وظیفه از سوی این اداره کل انجام میشود و چنانچه دیگر بخشهای قوه قضاییه یا هر سازمان یا ادارهای خارج از قوه قضاییه در باره تدوین لوایح قضایی پیشنهادی داشته باشد، میتوانند پیشنهاد مورد نظر را برای مطالعه و بررسی به این اداره کل ارسال کنند.

پس از این که لوایح قضایی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و اعتبار قانونی یافت چه سازوکار و تمهیدی برای نظارت و ارزیابی این قوانین و همچنین دیگر قوانین حاکم در اداره کل تدوین لوایح پیشبینی شده است، در واقع باید بگویم ما معمولا قوانین و مقررات مناسب و زیادی داریم اما در اجرای آن مشکلات زیادی وجود دارد. این مساله در قوه قضاییه هم به چشم میخورد.
از دیر باز تلاش زمامداران تعیین قانون دائمی بوده که در همه اوضاع و احوال کارآمد باشد به همین دلیل کلیه قانونگذاریهای اولیه تلاش برای ثبت و شناساندن قانونی بود که تصور میشد به طور تغییرناپذیری موجود بوده است و تمام قانونگذاران قدیمی قصد ابداع قانون جدیدی را نداشتند، بلکه صرفا قصد کشف و بیان قوانین جاودانی را داشتند که بهزعم ایشان همیشه به عنوان حقیقتهای ابدی وجود داشتند. هم اکنون میتوان شورای نگهبان قانون اساسی را متولی این کار دانست، اما واقعیت این است که ارزیابی نظاممند قوانین از مرحله ایده تا مرحله اجرای قانون تاکنن در کشور ما نهادینه نشده است و اداره ارزیابی قوانین، اولین ابتکار در این زمینه بوده و اهداف کلی آن بررسی وضعیت حقوقی موجود، ارزیابی قوانین و مقررات کشور از جنبه داخلی و بینالمللی، بررسی و شناسایی مشکلات و موانع ارزیابی، همکاری مشخص با نهادهای دولتی و غیر دولتی مرتبط از ابتدای تهیه پیشنویس قوانین تا مرحله اجرای آنها، سنجش راهکارهای مناسب برای تحقق نظام هماهنگ ارزیابی قوانین مبتنی بر وظایف ادارات، ارزیابی قوانین مختلف در مقیاس ملی به منظور ارائه تصویر یکدست و شفاف از وضعیت حقوقی و نیز تعیین موقعیت نسبی کشور در عرصه بینالمللی و متناسب با شاخصهای جهانی و مقایسه با موارد مشابه خارجی و همینطور بررسی، مقایسه و ارزیابی وضعیت قوانین، مقررات و رویهها در بعد زمانی و از منظر اقتصادی، اجتماعی و اجرایی و رتبهبندی میزان موفقیت و عدم موفقیت هر یک بوده است.

جایگاه و تشکیلات اداره ارزیابی قوانین در فرآیند قانونگذاری به چه صورت است؛
اولین وظیفه اداره ارزیابی قوانین، بررسی کیفی و کمی پیشنویس آماده ارسال به مراجع قانونگذاری است در این مرحله اداره ارزیابی وضعیت پیشنویس تهیه شده را از نظر جایگاه حقوقی و فقهی، قالب انتخابی و شیوه نگارش بررسی میکند، البته نظرات دیگر مراجع مرتبط با قانون را جمعآوری و تنقیح کرده و از لحاظ ماهوی نظرات اصلاحی را در قالب گزارش ارائه میکند.
پس از این ارزیابی، پیشنویس نهایی شده برای تصویب به نهادهای قانونگذاری ارسال میشود و نهادهای قانونگذار حسب کنشهای اجتماعی حاکم بر آنها تغییراتی در متن پیشنویس به وجود میآورند که این تغییرات قانون مصوب را به صورت قانونی پویا، قانونی ایستا و یا قاننی مبهم، منسوخ عملی یا مهجور متجلی میکند. چنین قوانین تسهیلکنندهای، زمینه قانونگرایی یا قانونگریزی در جامعه است و این دو خود جزو عوامل مهم تاثیرگذار بر جامعه و شکلدهنده رفتار افراد است و در اینجا اداره ارزیابی به عنوان حلقه واسط نهادهای تدوینگر قانون و واضع قانون باید بازخوردهای مختلف قانون و تاثیرات آن بر جامعه را با روشها و شاخصهای علمی سنجیده و در خصوص کیفیت هر قانون گزارشی تهیه و در صورت لزوم پیشنهاد اصلاحی ارائه کند.

یکی از دغدغههای دستگاه قضایی تدوین لوایح متعددی است که در مجلس مانده و تصویب نشده است به نظر شما دلیل تاخیر تصویب لوایح چیست؛
براساس آییننامه داخلی مجلس، لوایحی که فاقد ویژگی فوریت هستند ممکن است به صورت معمولی یا با اولویت مورد بررسی قرار گیرند. با توجه به تراکم میزان لوایح در مجلس شورای اسلامی کندی تصویب لوایح طبیعی به نظر میرسد و با توجه به تاکید رئیسقوه قضاییه و اینکه نمایندگان مجلس درباره لوایح تهیه شده در قوه قضاییه معمولا نظر مثبت دارند بیشتر این لوایح در اولویت بررسی قرار گرفتهاند و هماکنون کلیات آنها در کمیسیونهای مربوط و نیز در صحن علنی مجلس تصویب شده و در کمیتههای کارشناسی با حضور کارشناسان سازمانهای ذیربط و کارشناسان اداره کل تدوین لوایح در حال بررسی است و امیدواریم تا پایان کار مجلس هشتم شاهد تصویب تعداد قابل توجهی از این لوایح باشیم.

مهمترین لوایحی که در دست تهیه است هر کدام درچه مرحلهای از فرآیند قانونگذاری هستند؛
در این خصوص میتوان لوایح را در 3 مرحله تشریح کرد: لوایحی که در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی و تصویب هستند، لایحه جرایم رایانهای، لایحه شیوه اجرای محکومیتهای مالی، لایحه رسیدگی به جرایم اطفال و نوجوانان، لایحه مجازاتهای اسلامی، لایحه شوراهای حل اختلاف، از جمله لوایحی هستند که در معاونت حقوقی و توسعه قضایی تدوین و در حال حاضر در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی و تصویب هستند؛ البته برخی لوایح دیگر هستند که پیش از تشکیل معاونت حقوقی ارسال شدهاند، از جمله ماده 18 قانون اصلاح قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب و لایحه تشکیل پلیس قضایی.
دسته دوم لوایحی که در دولت هستند، مثل لایحه پیش فروش ساختمان و لایحه قضازدایی و حذف برخی عناوین مجرمانه از قوانین.
دسته سوم لوایح در دست اقدام مثل لایحه قانون مجازات اسلامی، لایحه آیین دادرسی کیفری، لایحه صدور چک و لایحه حقوق شهروندی، لایحه حمایت از کودکان و نوجوانان، لایحه اصلاح قانون مدنی، لایحه آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، لایحه صندوق حمایت از بزهدیدگی، لایحه آیین دادرسی مدنی و لایحه حمایت از خانواده که بعضی از لوایح مورد نظر تدوین آنها به پایان رسیده و آماده ارسال به دولت است، مثل لایحه حمایت خانواده که بزودی به دولت ارسال میشود.
همچنین بعضی دیگر از لوایح در کمیسیونهای تدوین لوایح در دست تدوین است و در بعضی دیگر، کارهای مطالعاتی در مرکز مطالعات توسعه قضایی یا اداره کل تدوین لوایح با مرکز تحقیقات فقهی قم در دست اقدام است.