مخالفت کارشناسان با تشکیل حساب ویژه یارانهها
در حالی که چالش دولت و مجلس بر سر چگونگی تجهیز و تخصیص منابع حاصل از هدفمند کردن یارانهها ادامه دارد، سخنگوی کارگروه تحول اقتصادی پیشنهادی برای حل این مساله ارائه کرده که با نظر نه چندان مساعد شماری از کارشناسان مسائل مالی مواجه شده است.
به گزارش خبرنگار ما، محمدرضا فرزین دیروز در گفتگو با مهر، پیشنهاد کرد برای رفع دغدغه مجلس درباره مشکل قانونی تشکیل «صندوق هدفمند کردن یارانهها» در لایحه هدفمند کردن یارانهها، «حساب ویژه یارانهها» در خزانه تشکیل شود.
مجلس قبلا با تشکیل صندوق هدفمند کردن یارانهها به خاطر مغایرت آن با اصول 52، 53، 54 و 55 قانون اساسی مخالفت کرده بود. چرا که به لحاظ حقوقی اداره صندوق و وجوه آن تحت نظارت هیات امنای منصوب دولت است و مجلس نمیتواند نظارتی بر نحوه و چگونگی هزینهکرد وجوه هنگفت آن که براساس محاسباتی سالانه به 20 میلیارد دلار میرسد، داشته باشد.
به گفته مجلس، تشکیل این صندوق باعث ایجاد خزانه موازی در کشور شده و مغایر با اصل 53 قانون اساسی است. اصل 53 میگوید: «کلیه دریافتیهای دولت در حسابهای خزانهداری کل متمرکز میشود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام میگیرد.» لذا مجلس در ماده 13 لایحه هدفمند کردن یارانهها مقرر کرد تمامی اعتبارات ناشی از هدفمند کردن یارانهها به خزانه کل کشور واریز شده و سپس در قالب ردیفهای بودجههای سنواتی به دولت تخصیص یابد.
اما علیرغم تصویب این ماده در صحن علنی رئیسجمهور با حضور در مجلس، درخواست پس گرفتن کل لایحه هدفمند کردن یارانهها را کرد و سرانجام مقرر شد کمیتهای متشکل از نمایندگان دولت و مجلس به دنبال راهحلی برای این چالش باشند تا کل لایحه هدفمند کردن یارانهها که بزرگترین جراحی اقتصاد ایران به شمار میرود از خطر مرگ نجات یابد.
به دنبال این تحولات بود که سخنگوی کارگروه تحول اقتصادی به تبعیت از تصمیمات دولت پیشنهاد کرد حساب ویژه یارانهها نزد خزانه تشکیل شود و به این ترتیب دغدغه مغایرت با قانون اساسی نزد نمایندگان رفع گردد.
وی در گفتگو با مهر در پاسخ به این پرسش که صندوق هدفمند کردن یارانهها با قانون اساسی مغایرت دارد یا خیر، پاسخ داد: هماکنون وجوه دریافتی دولت از 2 محل دستگاهها (ناشی از فروش نفت، مالیات و...) و افزایش درآمدهای شرکتهای دولتی که از محل فروش کالا و خدمات کسب میشود به خزانه واریز میشود.
سخنگوی کارگروه تحول اقتصادی دولت گفت: براساس قانون محاسبات عمومی، هماکنون افزایش درآمدهای شرکتهای دولتی به حسابی در خزانه واریز میشود و امکان برداشت از آن وجود دارد که این فرآیند در بودجه عمومی انعکاس نمییابد.
دولت: تصمیمگیری در خصوص مصارف یارانهها باید خارج از بودجه سالانه باشد
وی کارکرد صندوق هدفمند کردن یارانهها را به صندوق تامین اجتماعی یا صندوقهای بازنشستگی تشبیه و اظهار کرد: براساس این صندوقها، به مباشرت دولت وجوهی به عنوان کسور قانونی از کارفرمایان دریافت میشود که این در طبقهبندیهای جهانی همان ماهیت مالیات را دارد، ضمن اینکه مباشرت حقوق بازنشستگی را از همین محل پرداخت میکند. برهمین اساس، تعادل در مقاطعی که ممکن است به هم بخورد، برقرار است.
فرزین از بیان این مطالب چنین نتیجهگیری کرد که این مکانیسم مغایرتی با قانون اساسی ندارد. وی برهمین اساس، تشکیل صندوق هدفمند کردن یارانهها را مغایر با قانون اساسی ندانست و گفت: دولت در پیادهسازی هدفمند کردن یارانهها نیاز به انعطاف دارد تا در مقاطع خاصی از سال تصمیمگیری کند.وی تاکید کرد: فرآیند تصمیمگیری منابع و مصارف هدفمند کردن یارانهها باید خارج از روال بودجه سالانه صورت گیرد.
از مفاد این پیشنهاد برداشت میشود که دولت، وجوه حاصل از هدفمند کردن یارانهها را به حسابی نزد خزانه واریز کند، اما اختیار برداشت و مصرف این وجوه همچنان در اختیاردولت باقی مانده، این اعتبارات در قالب بودجههای سنواتی به دولت تخصیص نیابد. به این ترتیب احتمالا دغدغه قانون اساسی و اصل 53 آن به طور ظاهری رفع میشود اما مساله اصلی که همان نحوه خرج و نظارت بر آن است همچنان مغفول میماند.
چنین نکتهای است که کارشناسان پولی مالی را بر آن داشته تا به این پیشنهاد واکنش نامساعد نشان دهند. به زعم آنان مکانیسم مندرج در اصل 53 دو خاصیت دارد: نخست تمرکز وجوه در خزانه که در درجه دوم اهمیت قرار دارد و دوم هزینهکرد وجوه بر اساس قوانین مصوب مجلس که همان قانون بودجه باشد.
به اعتقاد آنان دومین خاصیت مکانیسم اصل 53 قانون اساسی از اولی بیشتر است چرا که مقصود از واریز وجوه به خزانه در واقع درست، قانونی، کارشناسی و قابل نظارت خرج کردن آن است لذا واریز صوری پول به خزانه مشکلی را حل نکرده، تنها حفظ ظاهر اجرای قانون اساسی است که در شأن دولت و مجلس نیست.
این گزارش میافزاید: سخنگوی کارگروه تحول اقتصادی برای اثبات قانونی بودن تشکیل «حساب ویژه یارانهها» به 2 مدل مشابه در کشور نیز اشاره کرده و اختیار برداشت مستقل دولت از وجوه ناشی از اضافه درآمد شرکتهای دولتی از خزانه و همچنین نحوه اداره وجوه موجود در صندوق تامین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی را در راستای اثبات نظریهاش ارزیابی کرده است. با وجود این کارشناسان مستقل پولی مالی مقایسه این دو مدل با یکدیگر را نادرست ارزیابی کردهاند.
مشکل قانونی با این روش حل نمی شود
هوشنگ خستویی، کارشناس ارشد حسابرسی در این باره به خبرنگار ما میگوید: تشکیل حساب ویژه یارانهها، تکرار همان ایده دولت در اصل لایحه با یک تغییر ظاهری قانونی است و مشکلی از دغدغه قانون اساسی را حل نمیکند. هدف قانونگذار این است که هیچ پولی در کشور بدون نظارت و بیبرنامه خرج نشود و هر کاری که این مساله را خدشهدار کند، خلاف قانون اساسی است.
وی افزود: مکانیسمهای بودجهای مندرج در قانون اساسی دو سود دارد؛ اول تمرکز واریز وجوه و دوم شیوه خرج شدن. لذا نمیشود گفت من فقط پول را به خزانه واریز میکنم و بعد هم خودم و با تشخیص خودم آن را برمیدارم. در این صورت بهتر است اصولا پولی هم به خزانه واریز نشود و دولت راسا وجوه حاصل از یارانهها را خرج کند تا حرجی بر قانون اساسی نباشد.
وی اظهار کرد: ما در حسابرسی مفهومی داریم به نام «حساب خواهی.» در تمام مسائل دانش حسابرسی و حسابخواهی اصل مهمی است که میگوید به هر کسی که اختیار هزینهکرد پولی را میدهید، باید قبلا حق «حساببینی» را از او دریافت کرده باشید.
این است که تشکیل حساب ویژه یارانهها به این شکل مردود است. قطعا ما به دنبال این نیستیم که یک راه فرار قانونی بیابیم و همه چیز را سر هم بندی کنیم، ما میخواهیم روح قانون اساسی که همان نظارت و وجود حساب و کتاب به خرج شدن پول است، رعایت و محقق شود.
خستویی درباره شباهت مدل صندوقهای بازنشستگی با حساب ویژه یارانهها و این که مکانیسم پیشنهادی این حساب در سایر نهادهای کشور نمونه دارد، نیز گفت: به هر حال هر کدام از نهادهای کشور به یکجا پاسخگو هستند و حسابهای آنها بررسی میشود و جایی را نداریم که خودش بداند که با پول بیتالمال چه میکند.
از سوی دیگر، قیاس پیشنهاد ارائه شده با مدل صندوقهای تامین اجتماعی صحیح نیست؛ چراکه بافت حقوقی و عملکرد این دو یکسان نیست. صندوقهای بازنشستگی اولا منابع عمومی نیست و منابع خصوصی است که از تجمیع پول کارمند یا کارگر و کارمند ما تشکیل میشود و سرمایهگذاری منجر به سود انجام میدهد تا آتیه اعضایش را تامین کند.
ثانیا تحت نظارت شورای عالی و مجمع عمومی سهامدارانش قرار دارد و ترازنامه مورد تایید حسابرسان رسمی را منتشر میکند، لذا نباید این دو مدل را باهم مقایسه کرد.
هیچ استثنایی در نظارت نداریم
دکتر بهمن آرمان، کارشناس اقتصادی نیز به خبرنگار ما میگوید: قاعدتا هر پولی در کشور باید حساب و کتاب داشته باشد و مرجعی بر هزینهکرد آن نظارت کند که آن مرجع طبق قانون اساسی مجلس است. استثنایی هم نداریم و اگر ظاهرا استثنایی هست، مربوط به بافت حقوقی متفاوت منابع آن پول است؛ مثلا درباره صندوقهای تامین اجتماعی که ظاهرا بدون نظارت معرفی شده، اینطور نیست.
تمام این صندوقها عضو بورس تهران هستند و حسابهای آنها و سود و زیانشان از سوی بورس بررسی شده و آن گاه اجازه ادامه فعالیت مییابند. نوع منابعشان هم عمومی نیست.
وی افزود: سوال من این است که چرا دولت با نظارت بر این وجوه مخالفت میکند و به دنبال راهکاری برای فراغت خود از نظارت میگردد؟ این، واقعیتی ساده است که در اختیار گذاشتن وجوه چنین سنگینی به دولت، احتمال صرف این وجوه برای جبران کسری بودجه جاری دولت را حتی بهرغم عدم اشتیاق دولت به این امر قوت میبخشد و کاری غیر منطقی است.
از سوی دیگر، بالاخره باید مرجعی خارج از دولت به حسابهای دولت نظارت کند یا خیر؟ در قانون اساسی، این مرجع دیوان محاسبات ذکر شده، لذا حذف دیوان محاسبات از این فرآیند، خلاف قانون اساسی است. دکتر آرمان تصریح کرد: بنده به عنوان یک کارشناس اقتصادی با چنین پیشنهادهایی مخالفم و نظر مجلس و بویژه آقای دکتر توکلی را درباره اینکه وجوه یارانهها باید تحت کنترل مجلس باشد، تایید میکنم.
شرکت های دولتی و صندوق ها کاملا تحت نظارت هستند
دکتر محمد طبیبیان، کارشناس ارشد پولی - بانکی نیز میگوید: اصول 51 تا 55 قانون اساسی را که مطالعه کنید، خواهید دید هرگونه پیشنهاد که به حذف نظارت بر هزینهکرد وجوه عمومی منجر شود، مردود است. تمامی وجوه باید به خزانه واریز و در قالب بودجههای سنواتی خرج شود. این، یک اصل خدشهناپذیر است.
وی افزود: شرکتهای دولتی و صندوقها و غیره نیز بالاخره دارای مراجعی هستند که حسابهای آنها را بررسی میکند. مثلا گفته شده بخشی از بودجه شرکتهای دولتی که ناشی از اضافه درآمد آنهاست، مستقیما از خزانه دریافت شده و در بودجههای سنواتی درج نمیشود. این محاسبهای نادرست است. مگر بودجه شرکتهای دولتی از سوی سازمان حسابرسی وزارت اقتصاد مورد بررسی و اعلام نظر قرار نمیگیرد؟
این کارشناس ارشد پولی تصریح کرد: هر بودجهای را که به هر شکل دریافت شده باشد و در بودجه کل کشور نیاید، به هر حال سازمان حسابرسی بررسی میکند و ناظر هست که تخلف نشود. وی اظهار کرد: ببینید! ماجرا بسیار ساده است. کل کشور و نهادهایش را 2 سازمان حسابرسی میکنند و کسی در این میان، استثنا نمیشود.
اول دیوان محاسبات و دوم سازمان حسابرسی، بقیه هم مکانیسمهای حسابرسی و نظارتی اختصاصی دارند. اما هیچ کدام بینظارت نیستند. «حساب ویژه یارانهها» هم نمیتواند بینظارت وخارج از بودجه باشد. دولت نمیتواند به لحاظ قانون اساسی، راسا اختیار برداشت از این حساب را داشته باشد و این امر راه دیگری ندارد.
