به سوی عدالت اجتماعی

یاز به امنیت اقتصادی از بدو تاریخ اقتصادی بشر وجود داشته است، اما با انقلاب صنعتی این نیاز به صورت روزافزونی در جامعه‌ای که باید دستمزد مشخصی را در قبال ساعات کار دریافت می‌کرد، مطرح شد. عدم اشتغال و بیکاری در چنین جامعه‌ای به مفهوم از دست رفتن درآمد و به دنبال آن فقر بود. عدم اشتغال در بسیاری موارد در پی وقایعی همچون بیماری، حوادث ناشی از کار و سالخوردگی بروز می‌کرد؛ وقایعی که اصولا از کنترل افراد خارج است. به این ترتیب تامین اجتماعی به عنوان ساز و کاری برای رهایی از ترس و نیاز مطرح شد و مقوله‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و روانی را موردنظر قرار داد.

بتدریج بیمه‌های اجتماعی مطرح شد. در سال 1881 در آلمان، برای نخستین بار قانون بیمه‌های اجتماعی به تصویب رسید. به این ترتیب، اولین نظام بیمه‌های اجتماعی در آلمان پایه‌گذاری شد و به دیگر کشورهای صنعتی اروپا گسترش یافت.

تامین اجتماعی در قانون اساسی

در کشور ما در حال حاضر اصل 29 قانون اساسی، مستند قانونی برای تعیین محدوده و چارچوب مفهومی تامین اجتماعی است. مطابق این اصل: «برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره حقی است همگانی. دولت مکلف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک‌یک افراد کشور تامین کند.»

بنابراین مطابق با اصل مزبور، تامین اجتماعی در ایران باید واجد چند ویژگی مهم باشد:

1- تامین اجتماعی محدود به اموری شامل بازنشستگی، سالمندی (پیری)، از کارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه‌ماندگی (که در مجموع تحت عنوان خدمات اجتماعی قرار داده می‌شوند)، بیکاری، حوادث و سوانح (امداد)، بهداشت و درمان است.

2- برخورداری از تامین اجتماعی حقی است همگانی و شامل همه شهروندان ایرانی خواهد بود.

3- دولت متصدی تامین اجتماعی و مکلف به تامین آن است.

4- منابع تامین اجتماعی شامل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت شهروندان است.

5- تامین اجتماعی به دو صورت بیمه‌ای و غیربیمه‌ای (حمایتی) ارائه می‌شود.

اسلام و تامین اجتماعی

تامین اجتماعی در تعالیم اسلامی جایگاه ویژه‌ای دارد تا آنجا که از آن به عنوان یکی از هدف‌های مهم حکومت یاد می‌شود. تلاش برای برقراری عدالت و جلوگیری از آسیب‌ دیدن نیازمندان وظیفه همه افراد جامعه است و هر گونه دستگیری از نیازمندان، به منزله قرض دادن به خداوند متعال است.

از دیدگاه اسلام، تمرکز ثروت، بخصوص هنگامی که به فقر دیگر انسان‌ها منجر شود، بشدت نکوهش و منع شده است و همه انسان‌ها در برابر بی‌عدالتی و فقر در جامعه مسوولند. در نظر ما مسلمانان، هرگاه فقر از دری وارد شود، دین از در دیگر بیرون می‌رود.

شواهد تاریخی نشان می‌دهد که هرگاه پیامبرانی حکومت تشکیل داده‌اند، ویژگی بارز حکومت آنان، در کنار نفی شرک و دعوت به بندگی خدا، دریافت زکات از ثروتمندان و پرداخت آن به نیازمندان بوده است. قرآن کریم در این باره شواهد بسیاری را ارائه می‌کند و در اغلب آیات قرآن، پرداخت زکات (به عنوان یکی از مصداق‌های عینی تامین اجتماعی) در کنار نماز آمده و جزو وظایف صالحان و مومنان برشمرده شده است. این موارد نشان از جایگاه والای تامین اجتماعی در باورهای دینی ما دارد.

تامین اجتماعی در ایران ‌

درخصوص کارمندان دولت برای اولین بار در سال 1287 قانون وظایف برای پرداخت حقوق وظیفه به بازماندگان صاحبان حقوق دیوانی (کارمندان دولت) به تصویب مجلس شورا رسید. در سال 1301دایره تقاعد و وظایف ایجاد شد و نظامی برای بازنشستگی به وجود آمد. در این قانون، 3 اصل تامین اجتماعی که عبارت بودند از فراهم کردن حقوق و تامین خاص برای کسانی که پس از خدمت، توانایی فعالیت خود را از دست ‌دهند، «مقرری خاص» برای کسانی که بر اثر حادثه‌ای، علیل و از کارافتاده شوند و حمایت کارفرمایان از خانواده هر مستخدم که فوت شود، به چشم می‌خورد.

اما جامعه کارگری برای نخستین بار در سال 1309با صندوق احتیاط کارگران طرق و شوارع صاحب بیمه شد و از این طریق کارگران شاغل در راهسازی تحت پوشش حوادث درمان، غرامت مقطوع از کارافتادگی و غرامت فوت قرار گرفتند.

این تعهدات بتدریج طی سال 1311 به کارگران ساختمانی دولتی و در سال 1312 به کارگران شاغل در کارگاه‌های صنعتی و معدنی گسترش یافت.

در سال 1315 «نظام‌نامه کارخانجات و موسسات صنعتی» برای کارگران بخش صنعت به تصویب هیات دولت رسید.

با تصویب لایحه بیمه اجباری کارگران در سال 1322 تمامی کارفرمایان بخش‌های صنعتی، معدنی، تجاری، باربری و راه‌آهن که دارای بیش از 20 نفر کارگر بودند، مکلف شدند کارگران خود را نزد شرکت‌ سهامی ‌بیمه ‌ایران یا دیگر شرکت‌های بیمه داخلی تحت پوشش بیمه اجتماعی قرار دهند.

در سال 1325، قانون کار از تصویب هیأت دولت گذشت. طبق این قانون، کارفرمایان علاوه بر این که مکلف به رعایت قانون بیمه کارگران بودند، بایستی دو صندوق شامل صندوق بهداشت (برای کمک به کارگر درباره بیما‌ری‌هایی که ناشی از کار نباشد) و صندوق تعاون (برای کمک در امور ازدواج، عایله‌مندی، بیکاری، از کارافتادگی، بازنشستگی، بارداری و غیره) را در هر کارگاه تشکیل می‌دادند.

در سال 1328، وزارت کار تشکیل شد و طبق ماده 16 قانون کار مصوب 1328، مقرر شد صندوقی به نام «صندوق تعاون و بیمه کارگران» برای معالجه و پرداخت غرامت کارگران تشکیل شود. در ادامه در اواخر سال 1331 «لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران» برای اولین بار به تصویب رسید. تشکیل سازمان بیمه اجتماعی کارگران در سال 1332 از جنبه تاریخی نقطه عطفی در تاریخ تامین اجتماعی کشور محسوب می‌شود. سازمان مکلف و متعهد شد کمک‌ها و مزایای مقرر در لایحه را برای کارگران و کارمندانی که بیمه می‌شدند، اعمال کند. در پی مجموعه تحولات یادشده، به موجب مصوبه هیات وزیران در فروردین سال 1342، سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران به «سازمان بیمه‌های اجتماعی» تغییر نام یافت تا زیر نظر وزارت کار و امور اجتماعی به فعالیت خود ادامه دهد. «بیمه‌های اجتماعی روستاییان» در سال 1347 به تصویب رسید که در سال 1354 در «سازمان تامین اجتماعی» ادغام شد. در سال 1351 با تصویب قانون تامین خدمات درمانی مستخدمان دولت، سازمان تامین خدمات درمانی تشکیل شد.‌

تشکیل وزارت رفاه اجتماعی، تحول دیگری بود که در سال 1353 روی داد. این وزارتخانه، تقریبا تمامی امور مربوط به بیمه درمان و رفاه اقشار مختلف جامعه را تحت پوشش خود قرار داد. در این میان، تصویب «قانون تامین اجتماعی» در تیرماه 1354 و تشکیل «سازمان تامین اجتماعی» را می‌توان آغازگر تحولی نو در نظام تامین اجتماعی کشور دانست. در سال 1355 با تصویب قانونی که منجر به انحلال وزارت رفاه و تشکیل وزارت بهداری و بهزیستی شد، سازمان تامین اجتماعی به «صندوق تامین اجتماعی» تغییر نام داد و تعهدات و امکانات درمانی آن به وزارت بهداری و بهزیستی محول شد، اما این تغییر، چندان دوام نیاورد و با تصویب لایحه‌ای در شورای انقلاب در سال 1358، سازمان تامین اجتماعی دوباره احیا شد.

با وقوع انقلاب اسلامی و تغییر قانون اساسی، مبحث «تامین اجتماعی» به طور صریح به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران راه یافت. در سال 1367 قانون بازنشستگی پیش از موعد بیمه‌شدگان به تصویب رسید که با کاهش سن و سابقه مورد نیاز برای بازنشستگی، فشار مالی بسیار سنگینی را به صندوق تامین اجتماعی وارد کرد. در سال 1368 با تصویب قانونی، ارائه تعهدات درمانی و اداره امور مراکز درمانی سازمان تامین اجتماعی از وزارت بهداشت، منتزع و به سازمان تامین اجتماعی واگذار شد.

در برنامه دوم توسعه نگاه جامع‌تری به مقوله تامین اجتماعی شد. در این برنامه در قالب دو نظام حمایتی، یکی مبتنی بر اشتغال و بیمه (برای افرادی که توان کسب درآمد کافی و مشارکت در امر تامین اجتماعی را دارند) و دیگری نظام حمایت‌های اجتماعی غیربیمه‌ای (برای افراد کم‌درآمد یا نیازمند)، به ساماندهی نظام تامین اجتماعی پرداخته شد. پس از آن، با تصویب قانون بیمه همگانی خدمات درمانی در سال 1373، تحولاتی در نظام بیمه خدمات درمانی کشور پدید آمد که تاثیرات مهمی بر سازمان تامین اجتماعی گذاشت. بر این اساس، در سال 1376 قالیبافان خانگی فاقد کارفرما و در سال 1379 رانندگان حمل و نقل بار و مسافر بین شهری، تحت پوشش این سازمان درآمدند.

در نیمه نخست سال 1379، پیش‌نویس لایحه نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی پس از تایید از سوی وزارت بهداشت، جمعیت هلال احمر، سازمان بهزیستی و سازمان بیمه خدمات درمانی، با امضای وزیر وقت بهداشت، تقدیم رئیس‌جمهور شد.

طبق ماده 40 قانون برنامه سوم توسعه، دولت موظف شد ساختار سازمانی مناسب نظام تامین اجتماعی را با راهبردهای کلی رفع تداخل وظایف دستگاه‌های موجود تامین پوشش کامل جمعیتی و افزایش کارآمدی و اثربخشی خدمات، تدوین و به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. پس از ارائه دو طرح «شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی» و «سازمان ملی رفاه و تامین اجتماعی»، طرح تشکیل «وزارت رفاه و تامین اجتماعی» در کمیسیون بهداشت و درمان مجلس، تنظیم و در نهایت در نیمه دوم سال 1381 به تصویب نهایی مجلس رسید. به موازات، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی که یکی از مهمترین مصوبات مجلس ششم بود، خرداد ماه 1383 ارائه شد.

انتظارات برآورده نشده

بیش از نیم قرن از فعالیت سازمان تامین اجتماعی می‌گذرد. این سازمان اکنون به یکی از بزرگ‌ترین سرمایه‌گذاران در بخش‌های مختلف اقتصادی تبدیل شده، اما کماکان به جای توجه به تامین امنیت روحی و روانی بیمه‌شدگان، به رویکرد درون‌سازمانی مشغول است.

شمار بیمه‌شدگان تامین اجتماعی در سراسر کشور حدود 28 میلیون نفر است که از این تعداد 8 میلیون نفر از آنها بیمه‌شدگان اصلی هستند. تعداد بازنشستگان کشوری و لشکری تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی کشور نیز افزون بر یک میلیون و 240 هزار نفر است که از این تعداد 950 هزار نفر بازنشسته کشوری هستند. حدود 4 میلیون نفر از روستاییان و عشایر سراسر کشور نیز تحت پوشش صندوق بیمه روستاییان و عشایر کشور قرار دارند. نزدیک به 70 بیمارستان و 260 پلی‌کلینیک نیز تحت مالکیت سازمان تامین اجتماعی است.

سازمان تامین اجتماعی یکی از اهداف خود را جلب رضایت بیمه‌شدگان خود می‌داند، اما در عمل با اتخاذ تصمیماتی تنها موجبات نارضایتی بخش گسترده‌ای از بیمه‌شدگان را فراهم می‌کند. بیمه‌شدگان معتقدند چون همه ماهه مبالغ زیادی بابت بیمه از آنها کسر می‌شود، باید خدماتی به همان نسبت دریافت کنند. بدون آن‌ که از آن سو سازمان نیز زیر فشار مصوبات مختلفی است که هر کدام تعهداتی را ایجاد می‌کند، بدون آن که منابعی برای آن پیش‌بینی شده باشد.

منابع مالی سازمان با چالش‌های اساسی مواجه است و از سویی بیمه‌شدگان اغلب در طول سال‌های مختلف برمبنای حداقل حقوق حق بیمه پرداخت می‌کنند در شرایطی که حقوق دریافتی آنان بیشتر است و تنها در چند سال آخر حق بیمه واقعی را می‌پردازند و بر آن اساس نیز بازنشستگی می‌گیرند.

سازمان تامین اجتماعی بزرگ‌ترین ارائه‌کننده خدمات درمانی پس از وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی است و در عین حال، بزرگ‌ترین سرمایه‌گذار بخش عمومی، بزرگ‌ترین تولیدکننده دارو در ایران و مالک بزرگ‌ترین و مجهزترین بیمارستان فوق‌تخصصی خاور‌میانه است. با وجود این امکانات، تامین اجتماعی با چالش‌هایی چون پیشی گرفتن مصارف بر منابع آن، بدهی بالای دولت به سازمان، عدم نظارت جدی و نظام‌مند صاحبان واقعی سازمان، ‌بی‌ثباتی مدیریت و قوانین، تفاوت اهداف و سیاستگذاری در بخش درمان، سرمایه‌گذاری و مستمری بگیری سازمان تامین اجتماعی، عدم اطلاع نداشتن دقیق از تعداد بیمه شدگان، دریافت نکردن واقعی حق بیمه و عدم نگاه مشتری مدارانه به بیمه‌شدگان مواجه است. به نظر می‌رسد اگر چاره‌ای برای این مشکلات سازمان اندیشیده نشود در آینده‌ای نه چندان دور این بزرگ‌ترین نهاد بیمه اجتماعی کشور با بحران روبه‌رو خواهد شد.

علی اخوان بهبهانی