چه کسی در مسکو تصمیم می‌گیرد؟

مشکلات و چالش‌های عدیده دوره پس از شوروی و سیاست‌های یلتسین از جمله بحران اقتصاد کلان، فساد گسترده در نظام اقتصادی و اجتماعی و مهمتر از دست رفتن جایگاه روسیه در عرصه بین‌الملل، بهانه مناسبی برای کانون قدرت کرملین (سیلاویک) به رهبری ولادیمیر پوتین، نخست‌وزیر برای پی‌گیری رویکرد تمرکز قدرت در دولت بود. پوتین بارها صراحتاً و به روشنی تأکید کرده و از اقدامات او طی چند ساله اخیر نیز پیداست که تمرکز قدرت و ایجاد دولتی قدرتمند یکی از اصول اساسی شیوه حکومت‌مداری او در هر دو حوزه داخلی و خارجی است. او تمرکز قدرت در دولت را کارآمدترین سازوکارِ رفع مشکلات، بحران‌ها و نابسامانی‌های سیستمی و مهم‌ترین اصل توسعه سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در مرحله فعلی (دوران گذار) می‌داند و بر همین اساس از ابتدای به دست گرفتن قدرت عزم خود را برای ایجاد دولتی قدرتمند و متمرکز جزم و بر ارجحیت «دیکتاتوری قانون» بر «حاکمیت قانون» تأکید کرده است.

متغیرهای نهادی

در روسیه همانند سایر کشورها مجموعه‌ای از نهادها با وظایف مستقیم از جمله وزارت امور خارجه، شورای امنیت و پارلمان و برخی نهادها با وظایف غیرمستقیم از جمله نهاد ریاست‌جمهوری، وزارت دفاع، ادارات امنیتی و نهادهای منطقه‌ای به تناسب شرایط و موضوع بر فرآیند تصمیم‌سازی ‌در حوزه سیاست خارجی اعمال تأثیر می‌کنند.

روسیه در دهه 90 به لحاظ نهادی فاقد یک مکانیسم کارآمد برای تمهید، اتخاذ و اجرای تصمیمات سیاست خارجی خود بود. پراکندگی اقدامات، موازی‌کاری، عدم مسوولیت‌پذیری، ناکارآمدی و به طور کلی تمایل به نادیده گرفتن اصول و مقررات وضعیت غالب دیوان‌سالاری سیاست خارجی در دوره یلتسین بود.

پوتین بر اساس رویکرد تمرکز قدرت خود در حوزه سیاست‌گذاری خارجی تلاش کرده با ایجاد «دیوان‌سالاری در دست حاکمان» ضمن ایجاد یک نظام سلسله‌مراتبی انعطاف‌ناپذیر، همه نهادهای مرتبط با این حوزه را در خدمت اجرای اهداف و سیاست‌های تعیین شده قرار داده و با اعمال عمودی قدرت مجال رفتارهای مستقلانه را در این حوزه محدود کند. پوتین برای اجرای این منظور در موارد مختلف به تغییر در نهادهای اجرایی از جمله ترمیم چندباره کابینه، تعویض وزرا، ادغام وزارتخانه‌ها و معاونت‌های اجرایی، انتصاب گسترده مقامات امنیتی در مَناسب اجرایی، تحدید قدرت مقامات منطقه‌ای و تحدید تأثیر نهادهای تقنینی اقدام کرده است.

او در این راستا طی فرمان 9 مارس 2004 تحت عنوان «پیرامون سیستم و ساختار نهادهای اجرایی فدرال» همزمان با انجام تغییرات گسترده در کابینه و وزرا، مستقیماً اداره 5 وزارتخانه مهم از جمله وزارت خارجه و دفاع را به عهده گرفت.

وزارت امورخارجه

وزارت امور خارجه روسیه همانند همتایان خود در سایر کشورها مشهودترین و رسمی‌ترین نهاد فعال در امور خارجی و سیاست‌گذاری در این حوزه است.

پوتین بر اساس رویکرد تمرکز قدرت خود و برای جلوگیری از رفتارهای مستقلانه این وزارتخانه، در فرمان 9 مارس 2004 تحت عنوان «پیرامون سیستم و ساختار نهادهای اجرایی فدرال» همزمان با انجام تغییرات گسترده در کابینه و وزرا مستقیماً اداره 5 وزارتخانه مهم از جمله وزارت خارجه را به عهده گرفت.

طی این تغییرات سه سطح اجراییِ (وزارتخانه، اداره فدرال و آژانس‌ فدرال) برای نهادهای قوه مجریه تعریف شد اما پوتین به منظور تمرکز فعالیت‌های وزارت خارجه و جلوگیری از دخالت و نفوذ سایر نهادهای در آن، این تغییرات را شامل این نهاد نکرد و هم‌اکنون این وزارتخانه هیچگونه اداره و یا آژانس فدرال ندارد و فقط در سطح وزارتخانه فعال است.

طی این تحولات وزارت خارجه در فرآیند سیاست‌گذاری خارجی به نهادی نسبتاً کم اهمیت تبدیل شده و میزان تأثیر آن بر تصمیم‌سازی‌های راهبردی از جمله در خصوص تعیین سمت‌گیری‌های کلان این حوزه به طور قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته است. با تفویض غیررسمی شماری از مسئولیت‌های آن به برخی شوراها و محافل مشورتی پوتین، این محافل به مرکز اصلی تصمیم‌سازی سیاست‌خارجی تبدیل و نقش وزارت خارجه بیشتر و عمدتاً به حوزه اجرایی محدود شده است.

در حال حاضر وزارت خارجه در بهترین حالت در برخی موضوعات مهم همچون عضویت در سازمان تجارت جهانی و روابط با اتحادیه اروپا که در حیطه اختیار جناح اقتصادی دولت قرار دارد نقش درجه دوم ایفا می‌کند.

شورای امنیت

عملکرد شورای امنیت فعلی روسیه تا حدود زیادی شبیه عملکرد شورای دفاعی است که خروشچف آن را ایجاد و برژنف از آن به عنوان یک نهاد مشورتی در سیاست خارجی و امور امنیتی استفاده ‌می‌کرد.

شورای امنیت طبق اصل 83 قانون اساسی و فصل سوم قوانین فدرال با هدف ایجاد تمهیدات لازم برای تصمیم‌گیری رئیس‌جمهور در حوزه تأمین امنیت و بررسی موضوعات راهبردی، امنیتی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، دفاعی، اطلاعاتی، جمعیتی، حفظ جان شهروندان و پیش‌بینی و مقابله با وضعیت‌های اضطراری تشکیل شد.

این شورا به رئیس‌جمهور در اجرای وظایف قانونی‌ خود در دفاع از حقوق فردی و اجتماعی و حفظ حاکمیت و تمامیت ارضی روسیه در برابر تهدیدات داخلی و خارجی کمک و مشاوره می‌دهد و پیشنهادهایی را به منظور و اتخاذ رویکردها و سیاست‌های پایدار امنیتی ارائه می‌کند. به عنوان مثال این شورا در دور اول ریاست‌جمهوری پوتین در تنظیم اسنادی همچون «سند مفهوم امنیت ملی»، «راهبرد نظامی»، «راهبرد امنیت اطلاعاتی» و «راهبرد نیروی دریایی» نقش مهمی به عهده داشته است.

وزارت دفاع

در ساختار سیاسی شوروی نهادهای نظامی از جایگاه، اهمیت و امکانات بالایی برخوردار بودند. در این دوره ارتش «دولتی در داخل دولت» بود و در دوره جنگ سرد بازیگری تأثیرگذار در سیاست خارجی شوروی محسوب می‌شد.

این موقعیت حتی پس از فروپاشی و تا سال 1992 (زمانی که وزارت دفاع روسیه تشکیل شد) همچنان پابرجا بود. در دوره پوتین نقش و جایگاه وزارت دفاع به نحو محسوسی متحول شده است. او از همان ابتدا و از جنگ دوم چچن نشان داد درصدد کنترل ژنرال‌های ارتش است اما تلاش کرد این امر را طی یک فرآیند و به صورت تدریجی محقق کند.

پوتین تلاش عملی برای اجرای اصلاحات نظامی را از مارس 2001 آغاز و در گام اول سرگئی ایوانف، دوست وفادار و مورد اعتماد خود که یک افسر اطلاعاتی- امنیتی بود را به سمت وزیر دفاع منصوب کرد. در فرآیند ترمیم کابینه در مارس 2004 وزارت دفاع از جمله 5 وزارتخانه‌ای بود که پوتین نظارت مستقیم بر آنها را به دست گرفت و در برنامه اصلاحات نظامی بر تمرکز سیاست‌گذاری نظامی در وزارت دفاع (از طریق تأکید بر قرار گرفتن ستاد کل و فرماندهی آن تحت نظر وزیر دفاع و انتقال اختیار تصمیم‌سازی‌ از ستاد کل به وزارت دفاع) تأکید کرد. به نظر می‌رسد طی این تحول فرماندهی ستاد کل ارتش کاملاً تحت اقتدار وزارت دفاع قرار گرفته به نحوی که هم‌اکنون نقش آن بیشتر به کارکردهای تحلیلی، مشورتی و برنامه‌ریزی محدود شده است.

به‌‌رغم تنّوع دیدگاه‌ها، اکثر نظامیان فعلی روسیه با ذهنیت‌های دوره شوروی و جنگ سرد رفتار می‌کنند. آنها متأثر از همین ذهنیت با سیاست‌ پوتین در همگرایی با غرب و نهادهای غربی موافق نبودند. نظامیان تصمیم امریکا در خروج از پیمان «ABM» و تصمیم ناتو به گسترش به حوزه بالتیک را نشانه‌هایی از استمرار رویکرد خصومت‌آمیز غرب نسبت به روسیه ارزیابی و واکنش نه چندان قاطع پوتین نسبت به این اقدامات را مورد انتقاد قرار ‌دادند. هر چند نظامیان در برخی ساختارهای و نهادهای سیاسی فعلی به ویژه در حزب کمونیست، حزب روسیه خانه ما و حزب لیبرال دموکراتیک صاحب نفوذ قابل توجهی هستند اما در شرایط حاضر همان طور که اغلب دوره‌های تاریخ سیاسی روسیه نیز نشان می‌دهد تحت اقتدار نیروهای سیاسی هستند و همانند گذشته تلاش ارتش برای اعمال نفوذ در سیاست‌ همیشه به صورت اعلام حمایت و یا اتحاد با نخبگان سیاسی خاص نمود می‌یابد.

نهاد ریاست‌جمهوری

نهاد ریاست‌جمهوری روسیه که مجموعه‌ای از معاونت‌ها، معاونان و مشاوران متعدّد است با توجه به ضرورت کنترل مستمر نحوه اجرای فرمان‌ها و تصمیمات رئیس‌جمهور و با هدف اجرای هر چه بهتر وظایف قانونی او تشکیل شده است.

معاونان و مشاوران رئیس‌جمهور در این نهاد در ادارات و معاونت‌های مختلف آن از جمله اداره نظارت ریاست‌جمهوری، شورای امنیت (واحد سازمانی)، اداره سیاست داخلی ریاست‌جمهوری و اداره سیاست خارجی ریاست‌جمهوری و یا به عنوان نمایندگان تام‌الاختیار او در سایر وزارتخانه‌ها، ادارات و مناطق فعالیت می‌کنند. نهاد ریاست‌جمهوری بطور رسمی و مستقیماً زیر نظر رئیس‌‌جمهور فعالیت می‌کند و منحصراً به او پاسخگو است. به نظر می‌رسد تأثیر نهاد ریاست‌جمهوری بر فرآیند تصمیم‌سازی‌ خارجی و میزان ورودی‌های مستقیم از این نهاد به حوزه این حوزه در دوره اول و حتی دور دوم ریاست‌جمهوری پوتین نسبت به دوره یلتسین بطور قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته باشد. به عنوان مثال در دهه 90 نهاد ریاست‌جمهوری در تعدیل برخی مواضع و تصمیمات سیاست خارجی از جمله در‌ رابطه با موج اول گسترش ناتو به شرق، موافقتنامه‌های مرزی بین روسیه و ژاپن در سال 98-1997 و جلوگیری از موضع‌گیری‌های افراطی برخی نهادهای داخلی در خصوص بحران کوزوو نقش کلیدی ایفا کرد. حتی برخی تحلیل‌گران ادعای تأثیر والوشین در گرایش غرب‌گرایانه پوتین پس از حادثه 11 سپتامبر را با این استدلال که رویکرد همکاری‌جویانه وی در قبال غرب از ماه‌ها پیش این تاریخ و از نشست او و بوش در اسلوونی در ژوئن 2001 آغاز شده بود، محل تردید قرار می‌دهند.

ادارات امنیتی

ریشه و سابقه فعالیت پوتین در ادارات امنیتی و نقش این ادارات در به قدرت رسیدن او دو موضوع مهم است که در بررسی نوع رابطه‌ و تعامل پوتین با این نهادها و تأثیر این امر بر حوزه‌های مختلف از جمله حوزه سیاست خارجی حائز تأمل بسیار است. ژانویه 2002 آلکسی موکین نیز طی مقاله‌ای به لیستی 12 نفری از مشاوران نزدیک پوتین اشاره کرد که 6 نفر از آنها ریشه در ادارات امنیتی داشته و از ابتدای ریاست‌جمهوری او در محفل داخلی وی که تصمیمات مهم سیاست خارجی در آن اتخاذ می‌شد حضور داشته‌اند. بسیاری از تحلیل‌گران به واسطه همین نفوذ و قدرت فزاینده از شکل‌گیری طبقه‌ای جدید در ساختار سیاسی روسیه پس از شوروی تحت عنوان «سیلاویک‌»‌ها نام می‌برند که متعلق به شبکه ادارات امنیتی و نهادهای اجرای قانون هستند شالوده اصلی دولت پوتین را شکل‌ می‌دهند و پُست‌های مهمی را در دولت او در اختیار گرفته‌اند.

رئیس SVR (جانشین اداره اول ک‌گ‌ب) مستقیماً از سوی رئیس‌جمهور انتخاب و عزل می‌شود، مستقیماً به او پاسخگوست و عضو دائم شورای امینت نیز هست.

پوتین 20 مه 2000 سرگئی لِبدُف را به جای ویاچسلاو تروبنیکف به ریاست این نهاد برگزید. SVR برخلاف سلف خود صرفاً به جمع‌آوری اطلاعات نمی‌پردازد بلکه اقدام به تحلیل و پردازش اطلاعات کرده و راهکار نیز ارائه می‌کند. این نهاد برخلاف FSB که نهاید امنیتی- اجرایی است صرفاً یک نهاد اطلاعاتی است و بر اساس قانون وظایف اجرایی ندارد. SVR نه تنها از پوشش وزارت خارجه برای اقدامات جاسوسی خود استفاده می‌کند بلکه با ایجاد شبکه‌های اطلاعاتی در نهادهای دیپلماتیک، کمتر به عنوان یک آژانس ضداطلاعاتی و بیشتر در قالب یک نهاد اطلاعات سیاسی عمل می‌کند.

پوتین همواره دوستان و وفاداران خود از طیف سیلاویک‌‌ها را در راس و پُست‌های مهم این نهاد قرار داده و می‌دهد.

طی دوره پوتین SVR تحلیل‌ها و راه‌کارهای مهمی در خصوص وضعیت سیاسی- امنیتی داخلی و بین‌المللی در اختیار پوتین و دولت او قرار داده است. به طور کلی با توجه به تحولات بازگفته در دوره پوتین وضعیت کنترل و تعادل در ساختار سیاسی روسیه کاملاً به نفع قوه اجرایی و کرملین تغییر و مجلسین در این دوره در حوزه‌های مختلف از جمله سیاست خارجی کما بیش به عنوان بازوی قانونی رئیس‌جمهور ایفای نقش کرده است.

در یک ارزیابی کلی از وضعیت نهاد پارلمان در دوره پوتین و توان اعمال تأثیر آنها بر روند سیاست‌گذاری خارجی می‌توان ادعا کرد هر چند روِسای دوما و شورای فدراسیون به عنوان معاونان غیررسمیِ مورد اعتماد پوتین گاهاً برخی مأموریت‌های سیاست خارجی را به عهده می‌گیرند، اما در عمل نقش آنها در این حوزه اندک است.

روِسای کمیته‌های امور خارجی نهادهای قانونگذاری نیز از دوستان و معتمدان کرملین با تخصص‌های مرتبط و بالا هستند، اما نقش آنها به اندازه‌ای نیست که بر فرآیند سیاست‌گذاری خارجی تأثیر شایان توجه داشته باشند. کمیته‌های دفاع و امنیت مجلسین روسیه در مقایسه با کمیته‌های امور بین‌الملل این مجالس نقش به مراتب کمتری در مسائل مرتبط با سیاست خارجی دارند. با توجه به جناح‌بندی‌های موجود در دوما و طرفداری بیش از دو سوم اعضای آن و حتی بیش از این تعداد در شورای فدراسیون از کرملین، دیدگاه‌های احزاب اقلیت حاضر در این دو مجلس در مورد سیاست خارجی محلی از اعراب ندارد. در دوره پوتین نمایندگان احزاب مخالف از جمله لیبرال‌ها و کمونیست‌ها، نه در قالب نیروهای سیاسی متنفذ، بلکه به عنوان تحلیل‌گر به ارائه دیدگاه‌های خود می‌پردازند.

امید طبری