با‌این‌حال، این لایحه مورد نقد‌و‌بررسی کارشناسان قرار گرفت. در گفت‌وگو با محسن زنگنه، اقتصاددان و نایب‌رئیس کمیسیون تلفیق لایحه بودجه دولت، نکات مثبت و منفی لایحه بودجه ۱۴۰۴ را بررسی کردیم که در ادامه مشروح آن را می‌خوانید.
به‌عنوان نخستین سؤال، مهم‌ترین نکته مثبت و نقطه قوت لایحه بودجه ۱۴۰۴ را در چه می‌بینید؟
یکی از نقاط قوت لایحه بودجه یکسان‌شدن همه بخش‌های آن در سقف منابع و مصارف است؛ به‌طوری‌که جداول فرابودجه‌ای را عملا حذف کردیم. قبلا در بودجه یک ماده‌‌واحده و یک مجموعه منابع و مصارف داشتیم و در داخل خود تبصره‌ها مباحثی مانند قانون هدفمندی یارانه‌ها را داشتیم که در سرجمع منابع و مصارف لحاظ نمی‌شد در گذشته تبصره ۱۴ و در بودجه امسال تبصره هشت بودجه بود که به یک بودجه و خزانه مجزا تبدیل شده بود یا این‌که هزینه‌هایی برای بنیه دفاعی کشور پرداخت می‌کردیم که تقریبا نزدیک به پنج درصد بودجه بود یا مواردی که در‌‌قالب حکم درج می‌شود مثل تهاتر با نفت و... برای پرداخت بدهی‌های صندوق بازنشستگی، طلب بخشی از دستگاه‌ها و غیره که در سقف بودجه لحاظ نمی‌شد و عملا تصویری که از بودجه داشتیم خیلی با واقعیت همخوانی نداشت. همه اینها در بودجه ۱۴۰۴ در سرجمع بودجه لحاظ شده و تصویر دقیقی از منابع و مصارف (درآمدها و هزینه‌های دولت) را مشاهده می‌کنیم.
نکته دوم این است که خیلی از تبصره‌های غیر بودجه‌ای که معمولا در لوایح بودجه‌ها درج می‌شد، عملا حذف شده است. دولت تلاش کرده تا تمام تبصره‌هایی که در بودجه می‌آید، تبصره‌های بودجه‌ای باشد.همچنین برای انضباط مالی احکامی را در برنامه هفتم داشتیم که دولت این موضوع را در لایحه بودجه سال آینده رعایت کرده است، مانند موضوع تعیین تکلیف بدهی دولت به بانک‌ها که با سازوکار اوراق در برنامه هفتم تعریف شده که باید در طول پنج سال مستهلک شود که این‌کار را دولت در سال اول بعد از ابلاغ قانون برنامه هفتم در بودجه ۱۴۰۴ لحاظ کرده است. همچنین در مورد پرداخت‌های اعتباری یا اعتبارات الکترونیکی نیز موارد مثبتی در لایحه بودجه سال آینده مشاهده می‌کنیم.
ایراد لایحه بودجه را در چه موضوعاتی می‌بینید؟
موضوعات دربودجه نگران‌کننده است ولازم است در بررسی جزئیات لایحه به آن توجه شود. اهم آن در‌خصوص بیش‌برآوردی هزینه‌های دولت است، الان یکباره بودجه عمومی دولت از حدود ۲۶۰۰همت در قانون بودجه امسال به بیش از ۵۹۰۰ همت در لایحه بودجه ۱۴۰۴ افزایش یافته است و این نگرانی وجود دارد که میزان هزینه‌های جاری دستگاه‌ها افزایش پیدا کند. برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس و تحلیل اولیه ما هم این است که بیش‌برآوردی در هزینه‌های جاری انجام شده که شاید حدود ۳۰۰ تا ۳۵۰ هزار میلیارد تومان باشد.
موضوع دوم بحث استجازه از مقام معظم رهبری برای برداشت ۲۸ درصد از سهم صندوق توسعه ملی است. معمولا این اجازه‌ها در سال‌های گذشته در نیمه سال انجام می‌شد اما این‌بار دولت اجازه را در ابتدای سال گرفته است. از این جهت که می‌تواند یک پیش‌بینی در مورد منابع داشته باشد، خوب است؛ اما دو نکته در این موضوع وجود دارد؛ نخست این‌که بالاخره ما در میانه‌سال نیازی به استجازه رهبری نداریم اما اگر بودجه دچار کسری و کمبود منابع شود منابعی نداریم، زیرا برای ۲۸ درصد سهم صندوق توسعه ملی چاله کنده‌ایم، بنابراین باید خیلی دقیق منابع و مصارف را پیش‌بینی کنیم، زیرا اگر با مشکل مواجه شویم، تقریبا راه‌های قبلی که دولت انجام می‌دهد، این دفعه مسدود است. موضوع دیگر در این زمینه این است که با نرخ تسعیر ارز در بودجه حدود ۵۴۰ تا ۵۶۰ همت منابع با برداشت سهم ۲۸ درصدی ایجاد خواهد شد و منابع بودجه عمرانی هم حدود ۵۴۰ همت است؛ یعنی عملا دولت در لایحه بودجه هیچ منابعی برای بخش عمرانی نگذاشته و بودجه عمرانی لایحه دولت صفر است و منابع بودجه عمرانی همین میزان استجازه‌ای است که از رهبری گرفته شده است. معنای آن این است که ۵۴۰ هزار میلیارد تومانی که از صندوق توسعه ملی برداشت می‌شود را دولت صرف هزینه‌های جاری می‌کند. در قانون بودجه امسال حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان منابع بودجه عمرانی است و اگر در سال آینده ۴۰ درصد افزایش پیدا کند، حدود ۵۶۰ همت می‌شود.به‌طور طبیعی باید ۵۶۰ همت هزینه عمرانی داشته باشیم؛ در‌حالی بودجه عمرانی خود دولت صفر است و منابع حاصل از برداشت صندوق توسعه ملی را صرف هزینه جاری می‌کنیم که این موضوع با اصل اجازه‌ای که اخذ‌شده منافات دارد. انتظار این بود که وقتی این مبلغ ۵۴۰ همت را برداشت می‌کنیم، حداقل نیمی از آن باید به هزینه‌های عمرانی اختصاص داده شود و بودجه عمرانی کشور در سال آینده می‌توانست حداقل ۶۰۰ تا ۶۵۰ همت باشد، زیرا احکام قانون برنامه هفتم را داریم و تحقق آن پول می‌خواهد و باید منابعی را برایش در‌نظر بگیریم.
در مورد فروش اوراق بدهی هم رشد زیادی را در لایحه شاهد هستیم، این موضوع را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
این از مواردی است که در تبصره‌ها باید به آن توجه شود، زیرا میزان فروش اوراق در لایحه بودجه افزایش زیادی داشته و با‌توجه به وضعیت بازار سرمایه و نقدینگی، در مورد آن نگرانی‌هایی وجود دارد.
ارزیابی‌تان از میزان انطباق لایحه با برنامه هفتم چیست؟
در مورد این‌که آیا لایحه بودجه سال آینده با برنامه هفتم انطباق دارد، نگرانی وجود داشت و انطباقی که مد‌نظر هست را ندارد.
سازمان برنامه با توجه به لایحه بودجه، برای سال آینده تورم ۳۰ درصدی را پیش‌بینی کرده اما برخی کارشناسان و نمایندگان مجلس معتقدند که این بودجه تورم‌زا است، ارزیابی شما چیست؟
بودجه زمانی کسری دارد که و منابع و مصارف را درست پیش‌بینی نکرده باشیم و می‌تواند تورم‌زا باشد.اگربودجه کسری داشته باشد، به پایه‌های پولی کشور فشار می‌آورد و ممکن است استقراض از بانک مرکزی و غیره انجام شود که همین باعث ایجاد تورم می‌شود. به نظرم بودجه‌ای که الان دولت بسته و با توجه به فروضی که منابع لایحه دیده شده است، احتمالا سال آینده، کسری بودجه نداشته باشیم؛ زیرا منابع و درآمدها واقعی برآورد شده است.مثلا درآمدهای مالیاتی را نسبت به تخمینی که وجود دارد، کمتر لحاظ کرده‌اند یا ۵۶۰ همت از صندوق توسعه ملی برداشت می‌شود که منبعی قابل‌اتکاست. دولت قیمت هر بشکه نفت را دربودجه ۶۳دلاردرنظرگرفته یا۲۵۰همت برای خرید گندم یا ۱۰۴همت برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان پیش‌بینی کرده است؛ بنابراین ارقام به گونه‌ای درلایحه بودجه آمده که خود بودجه تورمی راتحمیل نمی‌کند و این موضوع را قبول ندارم.
اما موضوع دیگری که برخی نگرانند سبب تورم شود به سیاست‌های ارزی دولت مربوط می‌شود. دولت در فروضی که به مجلس ارائه کرده نرخ تسعیر ارز حاصل از صادرات نرخ ۵۵ هزار تومان را دیده و نرخ ارز ترجیحی را هم همان نرخ امسال اعلام کرده که به آن، تورم سال جاری اضافه می‌شود. دوستان معتقدند اگر نرخ ارز ترجیحی را افزایش دهیم، روی قیمت کالاهای اساسی و تورم تأثیر مستقیم می‌گذارد، زیرا از این جهت (سیاست‌های ارزی دولت) عنوان می‌کنند که بودجه تورم‌زاست که این موضوع بحث مفصلی دارد و در این مصاحبه نمی‌توان به آن پرداخت.
پس با توجه به ارزیابی شما، لایحه بودجه ۱۴۰۴، واقعی بسته شده است و دارای کسری نیست؟
به نظرم بودجه واقعی بسته شده و بنا بر تحلیل من، سال آینده از محل کسری بودجه دچار مشکل نخواهد شد.
قیمت حامل‌های انرژی مثل بنزین در لایحه آمده و قیمت آن تغییر می‌کند؟
در لایحه بودجه به قیمت‌ها اشاره نکرده، زیرا از اختیارات دولت است و نیازی نیست به طور مستقیم در بودجه بیاید. دولت براساس قوانین دائمی این اختیار را دارد که قیمت‌ها را تعیین کند اما دو نکته وجود دارد. نخست دولت منابع ارزی واردات بنزین سال ۱۴۰۴ را ۱.۲ میلیارد دلار در نظر گرفته است. برآورد ما این است که تا پایان سال بیش از ۲ میلیارد دلار واردات فرآورده نفتی داریم. دولت این رقم را در بودجه حدود ۰.۸میلیارد دلار کاهش داده است؛ یعنی دولت در نظر دارد جلوی رشد مصرف بنزین را در سال آینده بگیرد.میانگین مصرف بنزین در سال جاری روزانه حدود ۱۲۲ میلیون لیتر است که حتی برخی مواقع به ۱۳۰ میلیون لیتر در روز هم می‌رسد. میزان تولید کشور حدود ۱۰۵ تا ۱۱۰میلیون لیتر درروزاست که میزان مصرف با میزان تولید فاصله دارد. با این حال برای افزایش یا تغییر قیمت بنزین چیزی در تبصره‌ها نیامده است. به نظرم با توجه به فروضی که دولت برای منابع ارزی در بودجه دیده، باید به سمت صرفه‌جویی در مصرف بنزین برود. برآورد این است که بین ۱۰ تا ۱۵ میلیون لیتر در روز باید در مصرف بنزین، صرفه‌جویی کنیم که این کاهش مصرف لزوما به معنای افزایش قیمت نیست. ممکن است دولت راه‌های دیگری دنبال کند؛ مثلا از طریق اوراق صرفه‌جویی انرژی که در برنامه هفتم آمده و قصد داریم در تبصره‌های بودجه پیشنهاد دهیم، بخواهد مصرف را کاهش دهد.یا از محل افزایش واردات خودروهای هیبریدی یا توجه به اسقاط خودروهای فرسوده به دنبال کاهش مصرف باشد. البته در برنامه هفتم آمده که در سال‌های اجرای برنامه سالانه ۵۰۰ هزار خودرو اسقاط شود، بنابراین باید در بررسی تبصره‌های لایحه بودجه بحث کنیم که دولت چگونه می‌خواهد این میزان مصرف بنزین (۰.۸میلیارد دلار) را کاهش دهد.
دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۴ از محل واردات خودرو ۱۱۰ هزار میلیارد تومان درآمد دیده است، در حالی که در قانون بودجه ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ این رقم ۳۰ هزار میلیارد تومان بود و محقق نشد، آیا پیش‌بینی دولت برای سال ۱۴۰۴ محقق خواهد شد؟
دولت ۲ میلیارد دلار برای واردات خودرو از محل منابع ارزی اختصاص داده و تعرفه واردات خودرو راهم ۱۰۰درصد در نظر گرفته است که ازاین محل حدود ۱۱۰همت درآمد پیش‌بینی کرده است.تحقق آن به این موضوع بستگی داردکه میزان صادرات و منابع ارزی که دولت پیش‌بینی کرده، محقق شود. واقعیت این که سال گذشته بیش از ۱۷میلیارد دلار کسری تراز تجاری داشتیم که امسال این رقم بیشتر خواهد شد؛ بنابراین الان نمی‌توان در مورد این موضوع و تحقق آن صحبت کرد و باید منتظر سیاست دولت باشیم.
سازمان برنامه و بودجه عنوان کرد که این بهترین بودجه‌ای است که با توجه به این شرایط می‌توان نوشت؛ البته هزینه‌های دولت در یک دهه گذشته افزایش زیادی داشته است و این هزینه‌کردها بهره‌ور هم نیست. این موضوع نشان می‌دهد که ما کشور را گران اداره می‌کنیم. از طرفی امروز با ناترازی‌های زیادی در اقتصاد مواجه هستیم، ارزیابی شما چیست و این‌که نباید به سمت کاهش هزینه‌های دولت و کوچک‌سازی آن برویم؟
اگر واقعا بخواهیم اهداف برنامه هفتم محقق و این برنامه اجرایی شود به منابع مالی نیاز داریم، یعنی حتما باید هم سرمایه‌گذاری را در حوزه‌های عمرانی را افزایش دهیم، یعنی بودجه‌های عمرانی افزایش پیدا کند وهم این‌که منابع بانک‌ها را به سمت ایجاد سرمایه ثابت و سرمایه‌گذاری درحوزه‌ها مختلف ومولد ببریم. نخست این‌که بیش برآوردی در هزینه‌های دولت در لایحه بودجه انجام شده است.پیش‌بینی این است که کمیسیون تلفیق مجلس شایدبرای نخستین بار حتی سقف منابع و مصارف راکاهش دهدو حداقل ۳۰۰تا۳۵۰هزارمیلیارد تومان هزینه‌های دولت بیش برآوردی انجام شده است وهزینه‌های دولت حتما باید کاهش پیدا کند.
نکته دیگر این که در قانون برنامه هفتم دولت باید سالانه ۵ درصد از ساختارهای خودش را کوچک کند، یعنی ساختارهای اداری و هزینه‌هایش را کم کند و به سمت خرید خدمات برود. این موارد در بودجه ۱۴۰۴ نیامده است، بنابراین حتما به این موارد در بررسی تبصره‌های لایحه در کمیسیون تلفیق توجه می‌کنیم و سخن شما، دقیق و درست است.
الان که در لایحه بودجه ۱۴۰۴، منابع و هزینه‌ها (مصارف) شفاف شده، نشان می‌دهد که ناترازی عملیاتی بودجه (اختلاف بین درآمد و هزینه) ۱۸۰۰ هزار میلیارد تومان است که رقم بسیار بالایی است. این رقم را چگونه تأمین کردیم؟
حدود ۱۱۰۰ هزار میلیارد تومان از طریق فروش نفت و واگذاری تملک‌های سرمایه‌ای و فروش دارایی‌ها تأمین کردیم، یعنی نفت کشور را می‌فروشیم و شرکت‌های دولتی و... را واگذار می‌کنیم و توانستیم ۱۸۰۰همت کسری تراز عملیاتی را جبران کنیم که معنای خطرناکی دارد. یعنی با فروش اموال دولت، منابع حاصل از مولدسازی و از محل فروش نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی را که ثروت ملی است، می‌فروشیم تا هزینه‌های جاری تأمین شود. امروز ۱۸۰۰همت علاوه بر درآمدهای مالیاتی، حقوق گمرکی و...برای هزینه‌های جاری کشور پرداخت می‌کنیم. قطعا اگر تدبیری نکنیم، این رقم در سال‌های آینده افزایش خواهد یافت و مغایر همه سیاست‌های کلان و توسعه کشور است.به‌نظرم یکی ازمهم‌ترین چالش‌های ما در نظام بودجه‌ریزی است که باید به آن توجه کنیم.
می‌گویند برای خرید گندم، مجلس منابع را ۶۰ همت کم دیده و حساب نمی‌کنند این گندم که الان پول آن را به کشاورز پرداخت می‌کنیم در طول سال می‌فروشیم که ۵۰ تا ۶۰ همت آن برمی‌گردد. این رقم را کجا محاسبه می‌کنیم؟
امسال ۱۲ میلیون و ۳۰۰ هزار تن گندم خریداری شده و آن را مجانی به مردم نمی‌دهند؛ بلکه با قیمت یارانه‌ای به نانوایی‌ها (قیمت کمتر) فروخته می‌شود و بخشی هم آزاد‌فروشی است. بعد این موضوع را حساب نمی‌کنند و می‌گویند که کسری یا کم برآوردی وجود دارد. خیلی از این حرف‌هایی که در مورد مجلس گفته می‌شود فرافکنی و نگاه سیاسی است.
امسال چقدر کسری بودجه خواهیم داشت؟
به نظرم با توجه به استجازه‌ای که ازرهبری برای برداشت سهم صندوق توسعه ملی گرفته شدکه حدود ۳۵۰تا۴۰۰همت می‌شود، تا پایان سال حداقل ۱۰۰تا۱۵۰هزارمیلیارد تومان کسری خواهیم داشت که معمولا ازبودجه عمرانی کم وتأمین می‌کنند.
سهم مجلس در ناترازی بودجه
محسن زنگنه در پاسخ به پرسشی مبنی بر این‌که یکی از ناترازی‌های اقتصاد ایران، ناترازی بودجه است و همیشه دولت‌ها مجلس را متهم می‌کنند که بودجه‌ها را تغییر می‌دهد و نقش نماینده‌ها را به‌عنوان یکی از علت‌های کسری و ناترازی بودجه عنوان می‌کنند گفت: در مورد سال‌های قبل نمی‌دانم اما در سه سال اخیر این‌گونه نیست. تهمت بزرگی به مجلس زده می‌شود. مجلس ممکن است تبصره‌ها یا موادی را اضافه یا کم کند که این حق مجلس است. باید بررسی کنند که در سه سال گذشته سرجمع منابع و مصارف چقدر تغییر کرده است. در قانون بودجه ۱۴۰۳ (امسال) در مجلس هیچ تغییری نکرده بود. سال ۱۴۰۲ هم بودجه در مجلس تغییری نداشت و سال ۱۴۰۱ هم اگر تغییر بود، منابع آن اضافه شد؛ یعنی مجلس منابعی مانند مالیات بر خانه‌های خالی و... را پیش‌بینی و بعد مصارف را اضافه کرد. سال‌هایی که دولت مدعی بود مجلس دخالت کرده، بررسی کردیم و نهایت مبالغی که برای بودجه‌های عمرانی کشور توسط مجلس اضافه شده بود به ۱۰۰۰ میلیارد تومان هم نمی‌رسید و حتی حدود ۵۰۰ میلیارد تومان بود که دولت معمولا آن را تخصیص نمی‌داد. مثلا از هزینه‌ها کسر و بودجه‌های عمرانی اضافه می‌شد اما دولت‌ها با اهرم تخصیص که در اختیار دارند، منابع را تخصیص نمی‌دادند؛ یعنی منابع پروژه‌ای در مجلس مثلا ۵۰ میلیارد تومان اضافه شده بود، آن را تخصیص نمی‌دادند. این ادعا معمولا یک حرف خلاف واقع است. البته سقف بودجه‌ها در بیش از ۱۰ درصد امکان تغییر ندارد، زیرا شورای نگهبان اخطار اصل ۷۵ قانون اساسی را می‌گیرد. تغییرات مجلس در سال‌هایی که نماینده بودم شاید در حد یک درصد بوده است آن هم با هماهنگی خود دولت انجام می‌شد. ناترازی بودجه‌ها از خود دولت است و اصلا مجلس نه قانونا می‌تواند این کار را انجام دهد و نه این کار را انجام می‌دهد. برخی احکام است که مجلس وارد بودجه می‌کند که دولت‌ها ناراحت می‌شوند اما این حق مجلس است. مثلا دو سال پیش، بندی توسط یک نماینده پیشنهاد و توسط کمیسیون تلفیق تصویب شد اما نماینده دولت قهر و جلسه کمیسیون را ترک کرد. پیشنهاد این بود که اختلاف بین تخصیص‌های مختلف نمی‌تواند بیشتر از ۲۰ یا ۳۰ درصد باشد؛ یعنی یک امر کاملا انضباطی بود؛ یعنی دولت حق ندارد برای یک پروژه صددرصد و برای پروژه دیگر ۱۰ درصد تخصیص بدهد اما دولت قبول نکرد و عنوان کرد این موضوع دست دولت را می‌بندد، بنابراین این موضوع جفایی است که به مجلس می‌شود. رئیس سازمان برنامه و بودجه سال گذشته و در ابتدای سال می‌گفت کسری بودجه داریم و مجلس بودجه را بد بسته است و... اما آخر سال مصاحبه می‌کرد و می‌گفت امسال بودجه را بدون کسری بودجه اجرا کردیم که نشان می‌دادکه خیلی از این بحث‌ها سیاسی است.دولت فعلی می‌گویند بودجه امسال ۸۵۰ هزار میلیارد تومان کسری دارد. بودجه‌ای که کلا ۲۶۰۰ هزارمیلیارد تومان است و۸۵۰ همت کسری بیش از یک‌سوم (۴۰ درصد) بودجه می‌شود. ما با این کار سیگنال‌های منفی به جامعه می‌دهیم، بعد می‌گوییم چرا بورس منفی است. وقتی خود ما هدف سیاسی را دنبال می‌کنیم و حواسمان نیست که روی شاخه نشستیم و آن شاخه را می‌بریم. بیایند و بگویند این کسری کجاست. مثلا عنوان می‌کنند ۸۰ درصد درآمدهای مالیاتی مصوبه در بودجه طی اول نیمه سال محقق شده و با این روند ۲۷۰ همت از درآمدهای مالیاتی تا پایان امسال محقق نمی‌شود و این میزان کسری بودجه خواهیم داشت؛ در حالی‌که همیشه در نیمه دوم سال منابع آن محقق شده و سه سال می‌شود که تحقق درآمدهای مالیاتی بالای صددرصد است.
