حسین کعبی: وقتی فیگو را در جام جهانی زدم....
کاهش اندازه دولت در اقتصاد ایران طی 3 دهه اخیر
مهر: اداره بررسیها و سیاستهای اقتصادی بانک مرکزی در گزارش مفصلی به ارزیابی شاخص آزادی اقتصادی و اندازه دولت در اقتصاد ایران طی سالهای 1352 تا 1384 پرداخت که بر اساس آن، در 3 دهه اخیر شاخص اندازه دولت کاهش قابل ملاحظهای یافته است.
اندازه دولت در اقتصاد ایران برحسب تعاریف گوناگون بسیار متفاوت است. دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی، سه تعریف و اندازه متفاوت از نقش و جایگاه دولت در اقتصاد ایران به دست می دهند.
در کشور ما، اندازه دولت عمومی که علاوه بر نهادهای دولت مرکزی مشتمل بر شهرداریها و سازمانهای بیمه و تامین اجتماعی است، به دلیل ناتوانی نظام درآمد و هزینه استانها، سیاستهای تمرکزگرایی که سالیان متمادی در کشور اجرا شده است و مشکلات گزار ش دهی و ضعف آماری، اختلاف چندانی با اندازه دولت مرکزی ندارد.
لیکن، به دلیل گستردگی حجم فعالیتهای تصدیگری دولت که از طریق شرکتها، بانکها، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیر دولتی صورت می گیرد، اندازه بخش عمومی تفاوت فاحشی با اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی دارد.
به علاوه، اندازه بخش عمومی در ایران در مقایسههای بین المللی تفاوت معنی داری با اندازه بخش عمومی دیگر کشورها پیدا می کند. ضمن آنکه به دلیل ضعف آماری، اطلاعات چندانی از کمیت و کیفیت مخارج نهادهای عمومی غیردولتی در اختیار نیست.
دوره مورد بررسی این گزارش، سالهای 1352 تا 1384 است. بررسیهای انجام شده نشان می دهد که اندازه دولت در همه سطوح در دوره رونق درآمدهای نفتی (57 - 1352) بالاترین مقدار را نسبت به سایر دورههای تحت بررسی داشته است.
در دوره انقلاب و جنگ (67 - 1358) همراه با رکود اقتصادی، مخارج دولت کاهش چشمگیری داشته که منجر به کاهش اندازه دولت در اقتصاد ایران طی این دوره شده است.
در سالهای برنامه اول توسعه ( 72 - 1368 ) اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی نسبت به دوره قبل از آن کاهش چشمگیری داشت، اما اندازه بخش عمومی علیرغم رشد قابل ملاحظه تولید ناخالص داخلی، تقریبا" ثابت ماند.
این امر ناشی از ایجاد و گسترش شرکتهای دولتی طی سالهای برنامه اول توسعه بوده است. کاهش شدید رشد اقتصادی در دوره برنامه دوم توسعه (78 - 1373) با وجود کاهش رشد مخارج دولت باعث بزرگ تر شدن نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی و افزایش اندازه دولت در همه سطوح طی این دوره گردید.
رونق اقتصادی طی دوره برنامه سوم توسعه ( 83 - 1379 ) علی رغم رشد بالای مخارج دولت موجب کاهش اندازه دولت در سطوح دولت مرکزی و دولت عمومی در این دوره شده است.
با این وجود، اندازه بخش عمومی به دلیل افزایش چشمگیر هزینههای جاری شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طی سالهای این برنامه، بزرگتر شده است.
در سال 1384، مخارج جاری و عمرانی دولت در همه سطوح رشد چشمگیری نسبت به سال 1383 داشته و منجر به بزرگتر شدن اندازه دولت در هر سه سطح مذکور شده است.
افزایش نسبت منابع شرکتهای دولتی به GDP و همچنین نسبت بودجه شرکتهای دولتی به بودجه کل کشور در طی دورههای مورد بررسی نشانگر گسترش تصدی گریهای دولتی در طی سالهای بعد از انقلاب می باشد.
نسبت بودجه شرکتهای دولتی به بودجه کل کشور در طی برنامه سوم توسعه اندکی کاهش یافت، که می تواند نشانگر پایبندی نسبی دولت به کاهش تصدی گریهای دولت در این دوره باشد.
اما نسبتهای مذکور در سال 1384 رشد بالایی داشته اند که آغاز نامطلوبی برای دستیابی به اهداف برنامه چهارم توسعه می باشد.
سه دلیل اصلی برای تاثیر گذاری منفی بزرگ شدن بیش از اندازه دولت بر رشد اقتصادی ذکر می شود:
الف) افزایش مالیاتها و استقراض بیشتر دولت برای تامین مالی هزینههای دولت بزرگتر، موجب کاهش منابع مالی و نیز کاهش انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه گذاری، قبول ریسک و فعالیتهای با بهر ه وری بالاتر می شود.
ب) بازدهی نزولی در فعالیتهای دولت بزرگتر، موجب تخصیص غیربهینه و اتلاف بخشی از منابع موجود در اقتصاد می شود.
ج) واکنش کند تر بخش عمومی نسبت به بخش خصوصی برای جبران اشتباهات، انطباق با تغییرات محیط فعالیت، دریافت اطلاعات جدید و استفاده از نوآوریها نیزکاهش رشد اقتصادی را بدنبال دارد.
دو نکته درخصوص مقایسههای انجام گرفته در خصوص اندازه دولت لازم است مدنظر قرار گیرد. نخست آنکه در تمام سالهای پس از انقلاب اسلامی تا سال 1381، که یکسان سازی نرخ ارز صورت گرفت، بخشی از مخارج دولت براساس نرخهای ارز تثبیت شده که اختلاف فاحشی با نرخهای رایج در بازار غیررسمی ارز داشته، صورت گرفته است.
به این لحاظ شاخص اندازه دولت طی این دوره به میزان زیادی کوچک نمایی دارد. دوم آنکه ارقام مربوط به یارانه انرژی نیز بسیار قابل ملاحظه می باشد که تنها در سالهای 84 - 1382 رقم شفاف سازی قیمت (یارانه) حاملهای انرژی به ارقام بودجه اضافه شده است.
شاخص اندازه دولت طی سه دهه اخیر حاکی از کاهش قابل ملاحظه آن در سالهای پس از انقلاب است. این نسبت که در سالهای رونق درآمدهای نفتی (57 - 1352) در حدود 45.1 درصد بود ، در سالهای انقلاب و جنگ (67 - 1358) به 27.3 درصد کاهش یافت.
با پایان جنگ، مخارج تحمیلی ناشی از آن نیز کاهش یافت و شرایط برای رشد تولید ( GDP ) مهیا گردید. به این ترتیب، در سالهای برنامه پنجساله اول توسعه نسبت مخارج دولت به GDP به سطح 17.4 درصد تقلیل یافت.
رشد GDP در طی سالهای برنامه اول 6.9 درصد بوده که علی رغم رشد سالیانه 6.2 درصدی مخارج دولت، موجب کاهش اندازه دولت در طی برنامه اول شده است.
رشد GDP در طی سالهای برنامه دوم توسعه به 2.9 درصد کاهش یافت که با وجود رشد پایین مخارج دولت در طی این سالها، اندازه دولت مرکزی نسبت به برنامه اول توسعه بزر گتر شده است.
رشد بالای تولید ناخالص داخلی در طی سالهای برنامه سوم توسعه موجب کاهش اندازه دولت در طی این سالها شده است. هرچند رشد سالیانه مخارج دولت در طی برنامه سوم نسبت به برنامه اول و دوم و همچنین دوره انقلاب و جنگ بالاتر است.
در سالهای برنامه پنجساله دوم و سوم توسعه، نسبت اندازه دولت به ترتیب 22.1 و 20.6 درصد بوده است. اندازه دولت در سال 1384 نسبت به سال 1383 حدود 5 واحد درصد بزرگ تر شده است.
این افزایش هم به سبب رشد سریع تر مخارج دولت و هم به سبب رشد ضعیف تر تولید ناخالص داخلی در سال 1384 بوده است.
نسبت مخارج جاری به GDP و مخارج عمرانی به GDP نیز روند مشابهی را نشان می دهد، جز آنکه در دوره پنج ساله برنامه سوم نسبت مخارج جاری به GDP از 15.4 درصد در سالهای برنامه دوم به 15.5 درصد افزایش یافته است.
با توجه به انبوه طرحهای نیمه تمام عمرانی باقیمانده از سالهای برنامه پنجساله دوم، می توان انتظار داشت که کاهش نسبت مخارج عمرانی به GDP طی دوره پنج ساله برنامه سوم، ناشی از محدودیت منابع بودجه دولت پس از تخصیص سهم بالایی از آن به مخارج جاری باشد.
با توجه به این نکته، مطابق با انتظار، مخارج عمرانی در سال 1384 از رشد بسیار بالایی در حدود 48 درصد برخوردار شد که باعث افزایش 1.9 واحد درصدی نسبت مخارج عمرانی به GDP شد.
با این وجود، نسبت مخارج جاری به عمرانی تقریبا در تمام سالهای بعد از انقلاب (بجز سالهای 1372 و 1375) بزرگ تر از 2 می باشد.
ملاحظه نسبت اندازه دولت و دو نسبت مخارج جاری و عمرانی به GDP طی سالهای برنامه دوم و سوم توسعه نشان می دهد که در پی رکود اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای دولت از محل صدور نفت خام در سالهای 1376 و 1377 اندازه دولت با وقفهای یکساله در طی سالهای 1377 تا 1378 نزولی بوده است.
همچنین تدوام و افزایش رکود اقتصادی در سال 1378 سبب شد که علی رغم افزایش درآمدهای نفتی دولت و رشد اقتصادی بالا در سال 1379 اندازه دولت در این سال نسبت به تمام سالهای برنامه دوم و سوم توسعه و همچنین سال 1384 کوچکتر باشد.
با تدوام یافتن رونق درآمدهای نفتی در سالهای بعد، مجدد9ا اندازه دولت در اقتصاد افزایش یافته است. علت کاهش نسبی اندازه دولت در سال 1383 عدم تحقق کامل هزینههای عمرانی دولت (تحقق 67.3 درصدی) در این سال است.
این در حالی است که مجموع درآمدهای دولت (با احتساب درآمدهای نفتی و برداشت از حساب ذخیره ارزی) نسبت به سال 1382 حدود 21 درصد رشد داشته است.
تسلط تصدی گریهای بخش عمومی بر اقتصاد ایران نسبت منابع شرکتهای دولتی به GDP و همچنین نسبت بودجه شرکتهای دولتی به بودجه کل کشور نشان می دهد که دولت همزمان با سیاست انبساطی بودجه ای، سیاست انبساطی گسترش تصدی گریهای دولتی را نیز در طی برنامههای توسعه ای بعد از انقلاب دنبال کرده است.
افزایش این دو نسبت در طی برنامههای اول و دوم توسعه نشانگر رشد سریع تر منابع بودجه شرکتهای دولتی نسبت به منابع بودجه کل کشور و همچنین رشد تولید ناخالص داخلی می باشد.
نسبت بودجه شرکتهای دولتی به بودجه کل کشور در طی برنامه سوم توسعه اندکی کاهش یافته است که می تواند نشانگر پایبندی نسبی دولت به کاهش تصدی گریهای دولت باشد.
البته احتساب رقم شفاف سازی قیمت (یارانه) حاملهای انرژی در سالهای 1382 و 1383 در بودجه عمومی دولت این پایبندی را با قوت بیشتری تایید می کند.
اما از آنجایی که رشد منابع بودجه شرکتهای دولتی در طی سالهای برنامه سوم بیش از رشد GDP بوده، نسبت بودجه شرکتهای دولتی به GDP در طی سالهای این برنامه نیز افزایش یافته است.
افزایش نسبت منابع شرکتهای دولتی به GDP در طی سالهای بعد از انقلاب می تواند گویای بهره وری ضعیف عوامل کار و سرمایه در بخش دولتی و مدت زمان طولانی بهره برداری از طرحهای تولیدی در اقتصاد ایران باشد.
افزایش هر سه نسبت منابع بودجه کل کشور به GDP، منابع شرکتهای دولتی به GDP و بودجه شرکتهای دولتی به بودجه کل کشور در سال 1384 گویای این نکته است که دولت هیچ گونه پایبندی به اهداف سند چشم انداز بیست ساله ( 1404 - 1384 ) و برنامه چهارم توسعه برای کوچک کردن اندازه دولت در اقتصاد ایران نداشته است.
بنیاد هریتیج و موسسه فریزر سالانه اقدام به محاسبه و انتشار شاخص آزادی اقتصادی برای تعداد زیادی از کشورهای جهان می نمایند.
اطلاعات مورد استفاده در محاسبه شاخصهای این دو موسسه علاوه بر ابعاد بودجه ای و تصدی گریهای دولت، بعد غیربودجه ای مداخلات دولت در زمینههای سیاست پولی، مقررات و تنظیمات دولتی، بازار کار، تجارت خارجی، حقوق مالکیت و... را نیز پوشش می دهند.
بررسی این دو شاخص برای ایران و مقایسه آن با دیگر کشورهای جهان می تواند تصویر مناسبی درباره نقش غیربودجه ای دولت در اقتصاد ایران فراهم سازد.
شاخص آزادی اقتصادی
آزادی اقتصادی به عنوان عدم اعمال فشار یا محدودیت فراتر از حد لازم توسط دولت روی تولید، توزیع یا مصرف کالاها و خدمات شهروندان در مورد حفظ و تقویت آزادی خود تعریف می شود.
به عبارت دیگر ، مردم آزاد هستند به روشهایی که احساس می کنند کارآمدترین روش است، کارکنند، تولیدکنند، مصرف کنند و سرمایه گذاری کنند.
روند شاخص آزادی اقتصادی در بنیاد هریتیج در طی سالهای 1996 تا 2006 نشانگر تسلط بسیار زیاد دولت بر اقتصاد ایران است.
براساس این شاخص ، کمترین آزادی اقتصادی مربوط به سال 2001 (با امتیاز 4.84) و بیشترین آزادی اقتصادی مربوط به سال 2005 (با امتیاز 4.21) می باشد.
دوره 2001 تا 2005 (سالهای برنامه سوم توسعه) دوره بهبود آزادی اقتصادی در سالهای اخیر است که بیشتر به دلیل کاهش تعرفهها و موانع تجاری و همچنین کاهش فعالیتهای غیررسمی در اقتصاد ایران حاصل شده است.
افزایش تعرفهها و موانع تجاری و همچنین محدودتر شدن جریان سرمایه و سرمایه گذاری خارجی سبب کاهش شاخص آزادی اقتصادی ایران در سال 2006 می باشد.
شاخص آزادی اقتصادی جهان
شاخص آزادی اقتصادی جهان که توسط موسسه فریزر منتشر می شود، درجه یا میزان حمایت سیاستها و نهادهای یک کشور از آزادی اقتصادی را اندازه گیری می کند.
در این شاخص، ارکان آزادی اقتصادی عبارتند از: انتخاب شخصی، مبادله داوطلبانه، آزادی رقابت و امنیت مالکیت خصوصی. این چهار رکن مستلزم این است که دولت بعضی امور را انجام دهد و از انجام بعضی امور، اجتناب کند.
روند آزادی اقتصادی در ایران براساس شاخص موسسه فریزر در طی دوره 1970 تا 2003 نشان می دهد. کمترین میزان این شاخص مربوط به دهه 1980 و بیشترین میزان آن مربوط به دهه 1970 می باشد.
مشابه با شاخص آزادی اقتصادی هریتیج، این شاخص نیز روند رو به بهبودی را برای سالهای 2000 تا 2003 نشان می دهد.
مقایسه بین المللی شاخص آزادی اقتصادی جهان نیز نشاندهنده وضعیت نامطلوب ایران در میان سایر کشورها در طی دوره زمانی 1975 تا 2003 می باشد.
جمع بندی و نتیجه گیری
اندازه دولت مرکزی در دوره رونق درآمدهای نفتی (57 - 1352) بیش از 45 درصد بوده است که همزمان با رکود اقتصادی در دوره انقلاب و جنگ ( 67 - 1358 ) کاهش چشمگیری داشته و در دوره برنامه اول توسعه (72 - 1368) به حداقل میزان خود یعنی 17.4 درصد تقلیل یافته است.
کاهش رشد اقتصادی در سالهای برنامه دوم توسعه (78 - 1374) موجب افزایش نسبت مخارج دولت مرکزی به GDP و رونق اقتصادی در طی سالهای برنامه سوم توسعه (83 - 1379) موجب کاهش این نسبت گردید.
رشد بالای مخارج دولت در سال 1384 به ویژه در بخش مخارج عمرانی، موجب افزایش اندازه دولت به 26.4 درصد گردید.
اندازه دولت عمومی که مخارج مصرفی و سرمایه گذاری شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی را نیزعلاوه بر مخارج دولت مرکزی در بر دارد، از روندی مشابه با اندازه دولت مرکزی پیروی می کند.
احتساب ارقام یارانه انرژی و مابهالتفاوت نرخ ارز در برآورد اندازه دولت مرکزی موجب افزایش این نسبت در تمام دورههای تحت بررسی می گردد.
اندازه دولت مرکزی تعدیل شده در سال 1384 حدود 36 درصد برآورد شده است که بیش از 30 واحد درصد آن مربوط به مخارج جاری و 6 واحد درصد مربوط به مخارج عمرانی دولت مرکزی می باشد.
اندازه بخش عمومی تصویر جامعتری از سطح فعالیت دولت در اقتصاد ایران نشان می دهد. این نسبت بیش از 2 برابر اندازه دولت عمومی در طی دورههای بعد از انقلاب و جنگ می باشد.
نسبت مخارج بخش عمومی به GDP در سال 1384 به بیش از 72 درصد بالغ می گردد.مخارج سرانه دولت مرکزی (به قیمتهای ثابت سال 1376) نیز در طی سالهای برنامه سوم توسعه روند رو به رشدی داشته است و در سال 1384 به بالاترین مقدار خود در دهه اخیر رسیده است.
نسبت منابع بودجه کل کشور به GDP در طی دورههای بعد از انقلاب روندی صعودی داشته و در سال 1384 به حداکثر مقدار خود یعنی 89.5 درصد رسیده است. روند مشابهی هم برای نسبت منابع شرکتهای دولتی به GDP مشاهده می شود که در سال 1384 بیش از 63 درصد می باشد.
سهم بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از بودجه کل کشور در دوره های بعد از انقلاب و جنگ همواره بیش از 60 درصد بوده است که نشانگر بزرگ بودن حجم تصدی گریهای دولتی در کل اقتصاد و همچنین در مقایسه با نقش بودجه ای دولت می باشد.
افزایش نسبت بودجه شرکتهای دولتی به GDP در طی برنامههای اول، دوم و سوم توسعه و همچنین سال 1384 نشانگر بهره وری پایین عوامل تولید بطور کلی و سرمایه گذاری دولتی در زمینههای تحت تصدی گری دولت می باشد.
شاخص اختلالات غیربودجه ای دولت نشانگر بالا بودن اختلالات ناشی از سیاستها، مقررات و تنظیمات دولت در اقتصاد ایران می باشد. این شاخص برای سالهای برنامه سوم توسعه ( 2005 - 2000 ) روند رو به بهبودی را نشان می دهد. لیکن، در سال 1384 ( 2006 - 2005 ) این روند نشانگر اختلالات بیشتر دولت در اقتصاد ایران است.
گفت و گو
