ریسک‌ های بودجه‌ ای دولت

این سال‌ها البته معضلی به نام کسری بودجه کشور را با چالش مواجه کرده‌است؛ به این معنا که هزینه‌ها بیشتر از درآمد است.

نکته دیگری که اهمیت فراوانی دارد، تخصیص ندادن برخی بودجه‌ها مانند بودجه‌های عمرانی است که اگر این موارد را هم در نظر بگیریم، کسری بودجه شدت بیشتری پیدا می‌کند. بررسی‌ جداول درآمدی و هزینه سال گذشته نشان می‌دهد دولت سیزدهم در نیمه دوم سال عملکرد بهتری نسبت به دولت دوازدهم داشته‌است که بیش از نیمی از سال را بر عهده داشت. آمارها نشان‌دهنده این است که دولت سیزدهم در تحقق درآمدهای مالیاتی، کاهش واگذاری‌ دارایی‌های مالی به شکل نسبی موفق‌تر بوده‌است. درباره این‌که دولت سیزدهم چه عملکردی داشته و برای سال آینده چه مواردی را باید در نظر بگیرد، گزارشی تهیه کرده‌ایم که مشروح آن در ادامه آمده‌ است.

چندی پیش خلاصه گزارش تفریغ بودجه (گزارش عملکرد درآمد و هزینه دولت در یک سال مالی) سال ۱۴۰۰ در نشست علنی مجلس شورای اسلامی توسط مهرداد بذرپاش، رئیس‌کل دیوان محاسبات قرائت شد. این گزارش برای نخستین بار شش ماه زودتر از موعد مقرر قانونی به دست بهارستانی‌ها رسید. از مجموع ۴۰۵ تبصرہ، بند، جزء و ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور ۳۰ درصد احکام به‌صورت کامل اجرایی شده، در ۵۱ درصد اجرای بخشی از احکام و ۱۹درصد دیگر عدم اجرا را شاهد هستیم. میزان تحقق منابع عمومی دولت حدود ۷۹.۵درصد، منابع اختصاصی حدود ۹۲ درصد و منابع بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت حدود ۱۰۷درصد بوده‌است. کسری واقعی‌ تراز عملیاتی بودجه به ۲۰۵هزار میلیارد تومان معادل (۱۷درصد بودجه عمومی) سال ۱۴۰۰ رسید که به نسبت سال ۱۳۹۹، بهبودی قابل توجه نشان می‌دهد که عمدتا ناشی از تحقق درآمدهای مالیاتی و «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» است.

ریسک بودجه‌ای در سال‌جاری

مقایسه عملکرد بودجه در نیمه دوم سال با نیمه نخست نشان می‌دهد دولت سیزدهم در تحقق درآمدهای مالیاتی، کاهش واگذاری‌ دارایی‌های مالی به شکل نسبی موفق‌تر عمل کرده و تحقق منابع حاصل از صادرات نفت با یک جهش قابل توجه همراه بوده‌است. در سوی مقابل، برداشت از صندوق توسعه ملی هم در نیمه دوم سال افزایش یافته‌است. وصول مالیات مربوط به خانه‌های خالی صفر بوده و فقط ۱۳۷میلیون تومان برای بند مربوط به مالیات بر خانه‌های لوکس تحقق پیدا کرده‌است. این در حالی است افرادی که اکنون بر صندلی‌های دولتی تکیه می‌زنند در مجلس تدوین‌کننده قانون اخذ مالیات از خانه‌های خالی بودند. مبلغ ۱۸۷۰ میلیارد تومان مالیات از موسسات و بنگاه‌های زیرمجموعه نیروهای مسلح و ستاد اجرایی اخذ شده‌است و تعداد مشمولان و ثبت‌نام‌کنندگان مشاغل پزشکی و حقوقی در سامانه مالیاتی به ترتیب ۱۴۷ و ۹۹ درصد رشد داشته‌است. کل منابع محقق شده از محل تبصره ۱۴ قانون بودجه مرتبط با هدفمندسازی یارانه‌ها حدود ۳۴۰ هزار میلیارد تومان بوده‌است که با مصرف ۹۵ درصد آن در مصارف پیش‌بینی شده، مبلغ ۱۷ هزار میلیارد تومان به عنوان مانده مصرف نشده به حساب هدفمندی سال ۱۴۰۱ منتقل شده‌است. این موضوع در نوع خود در یک دهه گذشته بی‌سابقه بوده‌است. حدود ۳۲ درصد اعتبارات مربوط به تسهیلات موضوع اشتغال پرداخت شده‌است.کارشناسان بر این باورند روند بودجه ریزی دولت باید تغییر کند تا با کسری بودجه مواجه نشویم. به بیان بهتر بر اساس درآمدهای موجود هزینه ها در نظر گرفته شود. آن هم درآمدهای پایدار.

انضباط بخشی به شرکت‌های دولتی 

در بخش «انضباط بخشی به شرکت‌های دولتی» سال ۱۴۰۰ تعداد ۱۷۸ شرکت مشمول تعیین تکلیف در خصوص زیانده بودن طی سه سال متوالی یا زیان انباشته بیش از نیمی از سرمایه بوده‌ لیکن دولت برای تعیین تکلیف آنها اقدامی نکرده‌است. همچنین تعداد ۲۱۴ دستگاه اجرایی که ملزم به افتتاح حساب نزد بانک‌مرکزی از طریق خزانه‌داری کل کشور بوده‌اند، اقدامی نکرده و تعداد ۳۵۹ دستگاه اجرایی نیز دریافت و پرداخت از طریق حساب‌‌های خود نزد بانک‌مرکزی را انجام نداده‌اند. گفتنی است سال ۱۴۰۰، تعداد ۱۷۱ شرکت نیز به منظور انجام حسابرسی عملیاتی و ارائه آن به مجمع عمومی توسط شرکت‌های دولتی اقدامی نکرده‌اند.گزارش آسیب‌شناسی دیوان محاسبات از ساختار بودجه نشان می‌دهد شیوه فعلی بودجه‌ریزی در کشور آسیب‌های بسیار جدی دارد و تحقق توسعه اقتصادی در شرایط فعلی را با مشکل مواجه کرده‌است. بررسی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور نشان می‌دهد احکام بسیار خوبی در خصوص اصلاح برخی آسیب‌های اساسی در ساختار بودجه کشور در موضوعاتی نظیر «اصلاح رابطه مالی نفت و دولت»، «درآمدهای مالیاتی و حقوق گمرکی»، «انتظام بخشی به شرکت‌های دولتی»، «ساماندهی کارکنان دولت و پرداختی به آنها»، «شفافیت و اصلاح رویه‌های ناصواب فعلی» و «ساماندهی بدهی‌های دولت» به تصویب رسیده‌است.

تغییر مسیر یارانه دارو

۲۴ درصد هزینه‌های درمان ناباروری پرداخت نشده و نیمی از بودجه تخصیص داده شده هم در محل غیر هزینه شده‌است. بر اساس اعلام سازمان بیمه سلامت، در پایان سال ۱۴۰۰ حدود هشت میلیون نفر فاقد پوشش بیمه بوده‌اند و فقط ۶۲ درصد اقلام دارویی کشور تحت پوشش بیمه قرار دارد. طرح نسخه‌نویسی الکترونیکی نیز به طور کامل اجرا نشده‌است. مواد اولیه موردنیاز صنعت دارو با ارز ترجیحی و بدون قیمت‌گذاری ارزی وارد کشور شده و برخی از اقلام با کارکرد دوگانه به نام مواد دارویی وارد و در سایر بخش‌ها مصرف شده‌است. 

تغییر رویه تهیه گزارش تفریغ بودجه

در گذشته رویه به این صورت بود که گزارش تفریغ بودجه حداقل در دو بودجه بعد به دست مجلس می‌رسید و قرائت می‌شد. به عنوان مثال گزارش تفریغ بودجه سال ۹۶ در بهمن ۹۷ زمانی که بودجه سال ۹۸ بسته شده بود قرائت شد و عملا نمایندگان مجلس امکان تغییر نداشتند و به چند تذکر به دولت بسنده می‌کردند. اما ارائه زودهنگام گزارش تفریغ بودجه به دولت و مجلس این امکان را می‌دهد تا ضمن اطلاع بیشتر از نقاط قوت و ضعف بودجه سال گذشته و انحرافات در اجرا، بودجه سال آینده را منضبط تر و کارآمدتر تهیه و تصویب کنند که گامی مهم در اصلاح ساختار بودجه محسوب می‌شود. این گزارش نشان می‌دهد با وجود چند ماه بحث و جدل میان دولت و مجلس بر سر تدوین قانون برنامه بودجه سال ۱۴۰۰، دولت درنهایت بیش از ۶۰ درصد احکام برنامه را به صورت کامل و بخشی اجرا نکرده‌است. این موضوع باید در نحوه تعامل دولت و مجلس در زمان تدوین برنامه بودجه سال ۱۴۰۲ مورد توجه قرار بگیرد و از ایجاد التهاب بی مورد رسانه‌ای اجتناب شود. به خصوص با توجه به تمرکز بالای مجلس روی درآمدهای حاصل از صادرات نفت و بندهای هزینه‌ای دولت در بخش طرح‌های تملک دارایی، تحقق ۵۰ درصدی این دو بخش و تکرار آن در سال‌های اخیر نشان می‌دهد هزینه‌های سیاسی ناشی از اصطکاک میان دولت و مجلس در زمان تدوین بودجه، خروجی متناسب ندارد. عملکرد دولت در گزارش تفریغ بودجه چهار ماه ابتدای امسال هم موید این مطلب است که دو ریسک ۱- تداوم کسری عملیاتی بودجه و ۲- تخصیص حداقلی بودجه طرح‌های تملک سرمایه‌ای در سال ۱۴۰۱ در کنار تحقق نیافتن بندهای درآمدی دولت و جابه‌جایی حداکثری منابع دولتی، در دولت سیزدهم هم ادامه داشته‌است که حاکی از مشکلات ساختاری در سیاست بودجه‌ریزی کشور است و به رغم بیانات و توصیه‌های رهبر انقلاب از سال‌های گذشته - به ویژه از سال ۹۷- برای اصلاح این روند، بی انضباطی دولت در هزینه‌کرد درآمدها به عاملی برای نااطمینانی اقتصادی تبدیل شده‌است.

خصوصی‌سازی و واگذاری اموال مازاد

فقط ۵ درصد از سقف ۱۷۶۰۰ میلیارد تومانی فروش اموال مازاد دولت تحقق پیدا کرده‌است که در همان زمان تدوین بودجه پیش‌بینی شده بود و تنها به دلیل ایجاد تراز بودجه در متن باقی ماند. تنها ۲۷ درصد اعتبارات ۳ درصدی نفت برای مناطق محروم تخصیص یافته که عمدتا به مصرف کسری اعتبارات استانی در دستگاه‌های اجرایی رسیده‌است. دولت در سال ۱۴۰۰، از بند مربوط به تامین مالی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای از طریق ابزارهای بازار سرمایه استفاده نکرده‌است. گزارش آسیب‌شناسی دیوان محاسبات از ساختار بودجه نشان می‌دهد شیوه فعلی بودجه‌ریزی در کشور آسیب‌های بسیار جدی دارد و تحقق توسعه اقتصادی در شرایط فعلی را با مشکل مواجه کرده‌است و پیشنهاد می‌کند ضمانت اجرایی لازم برای اجرای احکام در قوانین پیش‌بینی شود.

افزایش مصرف و کاهش قطعی برق

در موضوع «نیرو (آب و برق)» طی سال‌های ۱۳۹۶ تا۱۴۰۰ با وجود افزایش ۲۰ درصدی تقاضا، میزان تامین نیروی برق صرفا یک درصد رشد داشته که از مهم‌ترین دلایل بروز تنش در اوج مصرف برق کشور بوده‌است. انباشت مطالبات صنعت برق از دولت تا پایان سال ۱۴۰۰، به ۱۲۴هزار میلیارد تومان رسیده‌است. برای ۴۳ طرح بزرگ دولتی بدون محاسبه پیامدها و خسارات زیست‌محیطی آنها مجوز محیط‌زیست برای ادامه فعالیت توسط هیات‌دولت صادر شده و برای ۱۵۴ طرح - به رغم پیشرفت بالا - همچنان مجوز صادر نشده‌است. بند مربوط به مولدسازی دارایی‌های دولت عملیاتی نشده‌است.

کوتاهی وزارت راه و شهرسازی

سال ۱۴۰۰ وزارت راه و شهرسازی به منظور اخذ تسهیلات لازم برای اجرای طرح‌های جامع، تفصیلی، بافت‌های فرسوده و آماده‌سازی مصوب اقدامی انجام نداده و تسهیلاتی دریافت نکرده‌است. از حدود ۷۰۰۰هکتار زمین مورد نیاز قانون جهش تولید مسکن ۵۹۵ هکتار(معادل ۸ درصد) محقق شده و منابع تخصیص داده شده به مسکن مهر هم بیش از مبلغ پیش‌بینی شده بود. از تعداد ۶۰۰ هزار واحد طرح اقدام ملی مسکن مصوب سال ۱۳۹۹، تنها ۴۰هزار و ۲۵۹ واحد با پیشرفت میانگین ۱۶.۵درصد در حال احداث است. از مصوبه ۳۶۰ هزار میلیارد تومانی تسهیلات بخش مسکن، تنها ۱۸۳هزار میلیارد تومان (حدود ۵۰ درصد) تخصیص داده شده‌است. تنها ۵درصد منابع مربوط به تعمیر و نگهداری راه‌ها پرداخت شده و سازمان راهداری به اعتباری بالغ بر ۱۰۰هزار میلیارد تومان برای جبران عقب‌ماندگی خود احتیاج دارد.

تکرار احکام فاقد عملکرد 

تصویب احکام غیربودجه‌ای
اتکای بودجه به منابع غیرواقعی مصارف از محل درآمدهای اختصاصی
تعدد مراجع قانون‌گذاری در بودجه
وجود احکام برداشت از سرجمع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی و تخصیص مجدد سایر امور
عدم تمرکز حساب‌ها نزد خزانه
تعداد بالای احکام نیازمند تدوین آیین‌نامه‌ها 
زیاد بودن تعداد ردیف‌های متفرقه