مدیریت واحد، کلید اداره شهر

شهرها امروزه با سرعتی بیش از تمام ادوار تاریخ در حال گسترش هستند و بتدریج شهرنشینی به عنوان تنها الگوی سکونتی در جهان مطرح می شود.

کد خبر: ۱۳۵۳۳۹

رشد شتابان شهرها و تحولات صورت گرفته در عرصه های اجتماعی ، اقتصادی ، سیاسی و فرهنگی جوامع موجب شکل گیری نیازهای جدید و پیچیده تر شهروندان شده است . بی شک منشا این تحولات را می توان در پیشرفت فناوری ، افزایش جمعیت ، افزایش سرمایه گذاری ها و بحران های زیست محیطی جستجو کرد. در فرآیند این تحول ، مدیریت و برنامه ریزی شهری در جهت هماهنگی با تغییرات صورت گرفته دگرگون شد. کشورهای پیشرفته توانستند با اتخاذ رویکردهایی نظیر حکمروایی خوب شهری و مدیریت واحد شهری تا حد بسیار زیادی به حل مشکلات شهری فائق آیند و شهرهایی مردم پسند و دلنشین برای شهروندان خویش ایجاد کنند. در این کشورها با استقرار مدیریت واحد شهری ، مدیریت تمامی امور مرتبط با شهر به شهرداری ها واگذار شد و آنها با ایجاد پیوند ارگانیک و مکمل بین تمام اجزای مختلف شهر و نگرشی یکپارچه توانستند شهرهای مناسب زیست شهروندان را ایجاد کنند، اما مدیریت واحد شهری که به عنوان تنها راه حل مشکلات شهرهای کنونی کشور خصوصا کلانشهرها مطرح می شود، هنوز در کشور ما محقق نشده است.
در گفتگویی با کریم حسین زاده دلیر، دکتر شهرسازی چگونگی تحقق مدیریت واحد شهری را بررسی کرده ایم.

منظور از مدیریت واحد شهری چیست و چه رویکردی را دنبال می کند؛
اگر مدیریت شهری را ایجاد سازوکارهایی برای اداره ، حراست و حفاظت شهر و شهروندان به صورت بهینه بدانیم ، در این صورت هدف مدیریت شهری ایجاد بسترهای لازم برای توسعه مطلوب شهر در ابعاد مختلف اجتماعی ، اقتصادی و کالبدی در آینده با توجه به وضعیت موجود است. اما وقتی بحث مدیریت واحد شهری به میان می آید منظور این است که تمام ارگان ها و سازمان هایی که در ساماندهی و زیست شهری موثر هستند باید زیرنظر یک مدیریت واحد باشند تا بتوانند به گونه ای متوازن و به دور از ناهماهنگی و دوباره کاری ها، شهر را اداره کنند و محیطی آرام و قابل زیست برای شهروندان ایجاد کنند. به عبارت دیگر اگر شهر را به بدن انسان تشبیه کنیم که دارای اعضای مختلف است ، تمام اعضا باید تحت مدیریت یک مغز متفکر و واحد عمل کنند تا زیست انسان تضمین شود. در شهرها نیز باید این مغز متفکر که همان شهرداری ها هستند به اداره شهر بپردازند و از اختیارات کافی برخوردار باشند، پس مدیریت شهری باید ساختاری داشته باشد که پیونددهنده مجموعه اجزای زنده شهر باشد. این ساختار باید ارتباط مناسبی را بین تمام عناصر زنده شهر، گروه های مردمی ، سازمان ها و ارگان های دولتی و غیردولتی به وجود آورد. پس اگر چنین ساختاری که مشخص کننده نحوه روابط و تعاملات اجزای شهر است ، شکل بگیرد در آن صورت مدیریت واحد شهری محقق شده است.

اگر چنین رویکردی را بپذیریم در آن صورت هدف مدیریت واحد شهری را چگونه می توان تعریف کرد؛
مدیریت واحد شهری ترکیبی از مسائل مدیریتی و برنامه ریزی شهری است که هدف آن ایجاد هماهنگی بین برنامه ریزی و کنترل طرحها و برنامه های شهری است ، به گونه ای که تدوین و اجرای این برنامه ها به شیوه ای مطلوب صورت گیرد.

به نظر می رسد هم اکنون در مدیریت شهرهای جهان سوم چنین رویکردی لحاظ نمی شود و عموما سازمان های زیرمجموعه در عمل دچار ناهماهنگی می شوند؛
بله ، درست است و تا زمانی که این ناهماهنگی ها وجود داشته باشد، منابع و توان شهرداری ها از بین می رود. باید با ایجاد یک ساختار مناسب مدیریت شهری ، این مفهوم که شهرسازی هدر دادن پول و سرمایه نیست ، بلکه به دست آوردن آن است ، به واقعیت نزدیک شود. البته نباید فراموش کرد که در این میان طرز تفکر و نگرش مسوولان و دست اندرکاران اداره شهرها و اختیارات مقامات محلی از اهمیت بسزایی برخوردار است که در کانون های شهری با توجه به سطح تکنیک و مدیریت موجود به اجرا گذاشته می شوند.

ولی عده ای از مخالفان مدیریت واحد شهری ، این ایده را مطرح می کنند که مدیریت بخشهای مختلف شهر بهتر است به صورت تخصصی اعمال شود. نظر شما در این باره چیست؛
شهر را می توان به یک خانه تشبیه کرد. همان طور که بخشهای مختلف یک خانه مانند اتاق خواب ، پذیرایی و... زیر نظر یک نفر اداره می شوند و هر خانه یک آشپز دارد، شهر نیز باید دارای یک مدیریت واحد باشد و امور مختلف آن مانند اجرای پروژه های عمرانی ، حفاظت از محیط زیست ، خانه سازی ، ایجاد مدارس ، فعالیت های اقتصادی ، مدیریت ترافیک ، حفاظت از میراث فرهنگی ، مخابرات ، مسائل مرتبط با انرژی و... نیز باید زیر نظر شهرداری باشند تا با ایجاد هماهنگی های لازم ، طرحها به گونه ای طراحی شوند که با یکدیگر تداخل نداشته باشند و از دوباره کاری و هزینه های مجدد جلوگیری شود.

به نظر می رسد یکی از بزرگترین مشکلاتی که در شهرسازی کشورمان با آن مواجه هستیم این است که هنوز نتوانسته ایم تعریف مشخص و درستی از شهر ارائه کنیم و ارتباط بین اجزای مختلف فیزیکی ، اجتماعی و فضایی آن را تبیین کنیم و این مساله باعث گسست در مدیریت شهری شده است.
به نکته مهمی اشاره کردید. باید در نظر بگیریم که شهر یک خانه بزرگ است که دارای مصارف فضایی و عملکردهای گوناگونی در بخشهای مختلف است. این بخشها و عملکردها در عین کثرت دارای ماهیت یکسان و شرایط واحد هستند و به تعبیری دارای وحدت در عین کثرت یا کثرت در عین وحدت هستند؛ بر این اساس مدیریت این امور باید دارای وحدت در عین کثرت باشد.

اگر برنامه ریزی در کشور به صورت غیربخشی درآید در آن صورت مدیریت شهری یکی از پایه های برنامه ریزی ملی تلقی می شود

یعنی امور مختلف شهری در عین حال که باید به صورت تخصصی اداره شوند باید تحت یک مدیریت واحد و یکپارچه باشند تا با ایجاد یک هارمونی مناسب بین آنها، زیست پویای شهر و آرامش شهروندان فراهم شود. تنها در این صورت است که شهرداری دارای بالاترین عملکرد و کارایی خواهد بود که دستاورد کشورهایی که دارای مدیریت واحد شهری هستند سندی برای تایید این موضوع به شمار می رود. تجربه بیشتر کشورهای توسعه یافته نشان دهنده موفقیت مدیریت واحد شهری در اداره امور شهرهاست و چه بسیارند کشورهایی که امروز کار نظارت بر بهداشت ، ازدواج و طلاق ، آموزش و پرورش ، نظارت بر کار نیروی انتظامی ، اموررفاه اجتماعی ، تامین مسکن ، مسائل بهداشتی ، تامین سلامت روانی و... در آنها در حوزه های شهری بر عهده شهرداری هاست و به بهترین نحو ممکن و با کمترین اتلاف منابع مالی و زمانی اداره می شوند. ما نیز باید به این سمت حرکت کنیم. به نظر می رسد مدیریت واحد شهری یک راه گریز ناپذیر است که باید ساختارهای حاکمیت آن را ایجاد کنیم. اگر می خواهیم که تیم مدیریتی نوین و شهروندان مدرن داشته باشیم ، باید مدیریت واحد شهری را ایجاد کنیم.

با این توضیحات فکر می کنید بسترهای لازم برای تحقق مدیریت واحد شهری در کشور ما در سطوح ملی و محلی فراهم است؛
در برنامه ریزی و مدیریت نوین برای شهرها، شهر را به عنوان یک زیرمجموعه از مجموعه مدیریتی و برنامه ریزی کلان کشور در نظر می گیرند. ایراد اساسی برنامه ریزی کلان ما در سطح ملی این است که به صورت بخشی طراحی شده است. اگر قرار باشد آنچنان که چشم انداز 20 ساله تعیین می کند، برنامه ریزی در کشور ما به صورت غیربخشی درآید، در آن صورت مدیریت شهری یکی از پایه های برنامه ریزی ملی تلقی می شود.

پس شما مشکل را با نبود برنامه ریزی های ناحیه ای و آمایشی در کشور مرتبط می دانید؛
بله ، زیرا در برنامه ریزی بخشی که کشورهای جهان سوم به آن دچار هستند، بخشهای مختلف مسکن ، آموزش ، ورزش و... که در بطن مسائل اقتصادی مطرح می شوند ازسوی یک نهاد عالی به نام وزارتخانه که در مرکز کشور مستقر است ، اداره می شوند. دستورات این وزارتخانه به صورت دستوری و از بالا به پایین از بزرگترین تا کوچکترین شهرها و روستاها تسری پیدا می کند، بدون آن که به ویژگی ها و خصوصیات محلی ، اجتماعی ، اقتصادی ، فرهنگی و نیازهای هر منطقه توجه شود. به همین دلیل بخشهای پایین دست از مرکز دستور می گیرند و مدیرانی که این نهادها را در شهرها اداره می کنند نیز پاسخگوی وزیر مربوطه هستند و به نیازهای محلی توجه ای ندارند. در این حالت وقتی از مدیریت واحد شهری در بستر یک سیستم برنامه ریزی بخشی مثل ایران سخن می گوییم دچار پارادوکس می شویم ؛ زیرا از یک سو در مدیریت شهری گفته می شود که تمام نهادهایی که در محدوده شهرها فعالیت می کنند باید توسط شوراها سیاستگذاری و نظارت شوند و ازسوی شهرداری که منتخب شورای شهر است ، مدیریت شوند و از سوی دیگر شاهد این هستیم که برای این نهادها از طرف وزارتخانه مرکزی برنامه ریزی می شود و مورد ارزیابی و کنترل قرار می گیرند. به همین خاطر این سازمان ها و ارگان ها دچار این تناقض می شوند که باید پاسخگوی شورای شهر باشند یا وزارتخانه مربوطه.
بنابراین تا نظام برنامه ریزی کلان ملی اصلاح نشود، این پارادوکس وجود خواهد داشت و زیان آن نیز متوجه شهرها خواهد بود که در نهایت کل کشور ضرر آن را متحمل خواهد شد. من فکر می کنم لازمه مدیریت واحد شهری تجدید نظر در برنامه ریزی ملی است.
البته ناگفته نماند که یکی از ویژگی های مهم شهرداری ها غیر دولتی بودن آنهاست که می تواند زمینه های ایجاد یک شهر شهروند مدار را پدید آورد، ولی نهادهایی مانند آب و فاضلاب ، برق و... که قرار است زیر نظر شهرداری ها قرار گیرند دولتی هستند. در درجه نخست باید ساختار مناسب این موضوع طراحی شود.باید در نظر گرفت که استقلال از شاخصه های مهم شهرداری هاست و در کشور ما به معنی این است که شهرداری به خاطر غیردولتی بودن از کمکهای دولت در اداره امورشهر بی بهره است و فقط نظارت بر آن را عهده دار است ، این در حالی است که مدیریت شهری در کشورهای ژاپن ، سوئد، امریکا و فرانسه ضمن داشتن قدرت و اختیار فراوان از درآمدهای دولتی برای خدمات رسانی به مردم استفاده می کند.

برای فراهم شدن بستر مدیریت واحد شهری چه راهکارهایی را ارائه می دهید؛
برای دستیابی به مدیریت شهری پایدار باید شکاف در برنامه ریزی و فعالیت بین سازمان های محلی و دولت مرکزی از میان برداشته شود، به حضور و مشارکت مردم به طور مستقیم و غیرمستقیم اهمیت داده شود و ساختار تشکیلاتی ضعیف و انعطاف ناپذیر شهرداری ها ترمیم شود. ضمن این که به نظر من واگذاری وظیفه های جدید به شهرداری ها نباید منجر به انحلال سازمان های اجرایی موجود در کشور شود، بلکه باید با حفظ ارتباط تخصصی و فنی سازمان های مذکور، این سازمان ها به همراه نیروی انسانی و امکاناتی که در اختیار دارند به شهرداری ها ملحق شوند و در این میان ضمن واگذاری تدریجی وظایف باید به تفاوت بین شهرداری های بزرگ ،متوسط و کوچک توجه شود.

مهمترین مشکلاتی که شهرداری ها در صورت واگذاری وظایف جدید به آنها با آن روبه رو می شوند چیست؛
طبیعتا واگذاری وظایف جدید به هر سازمانی در ابتدای امر با مسائل و مشکلات عدیده ای همراه خواهد بود. از مهمترین مشکلاتی که شهرداری ها در صورت واگذاری وظایف جدید با آن روبه رو می شوند، می توان به عدم وجود فرهنگ مدیریت واحد شهری در ساختار اجرایی و سازمانی شهرداری های کشور، نبود نیروهای متخصص در زمینه مدیریت واحد شهری ، نبود قوانین و آیین نامه های مناسب در زمینه مدیریت واحد شهری ، ناکارآمدی کمی و کیفی شهرداری ها و عدم ساز و کار مناسب اجرایی اشاره کرد. اگرچه در این زمینه مشکلات بسیار دیگری نیز وجود دارد، اما با بسترسازی مناسب و تدوین برنامه ها و با در نظر گرفتن پتانسیل های مناطق شهری و به کار گرفتن پرسنل اجرایی و نظارتی در کوتاه مدت می توان به توفیق موضوع امیدوار بود.

شهروندان در پروسه مدیریت واحد شهری چه جایگاهی دارند؛
امروزه نگرش ها در برنامه ریزی و مدیریت شهری تغییریافته و رویکرد برنامه ریزی برای مردم به رویکرد برنامه ریزی با مردم مبدل شده است. مدیریت شهری تنها هنگامی می تواند در اجرای برنامه ها و طرحهای شهری موفق باشد که از حمایت مردمی و پشتیبانی شهروندان برخوردار باشد.

به نظر می رسد الگوهای رفتاری شهروندان هم در این زمینه موثر باشد و تا زمانی که شهروندان با وظایف خویش آشنا نباشند و احساس تعهد به شهر در شهروندان گسترش نیابد، نمی توانیم حل کامل مشکلات شهری را انتظار داشته باشیم؛
از آنجا که مدیریت واحد شهری به نیازهای محلی و شهروندان توجه می کند و یک نوع برنامه ریزی از پایین به بالا محسوب می شود دارای روندی دموکراتیک و نیازمند مشارکت شهروندان است.

نقش شوراها در راستای تحقق مدیریت شهری

شوراها، بسترهای لازم را برای مدیریت واحد شهری تا حدود زیادی فراهم کرده اند. شوراها اگرچه دارای ایراداتی هستند، اما یک دستاورد جاودانه برای کشور محسوب می شوند. همین که ما امروز از مدیریت واحد شهری صحبت می کنیم به خاطر وجود شوراهاست و این یک دستاورد و تجربه بزرگ است. شوراها یک ساختار قانونی مناسب برای وضع قوانین در حوزه های مختلف مدیریت شهری هستند که این امر لازمه تحقق مدیریت واحد شهری به معنای واقعی است.
بر همین اساس من فکر می کنم با ایجاد شوراها نیمی از پله ها را برای رسیدن به مدیریت واحد شهری طی کرده ایم و نیاز به یک تلنگر و دید علمی در این زمینه بین مسوولان داریم تا بحث مدیریت واحد شهری به عنوان پیش درآمد برنامه ریزی و مدیریت از پایین به بالا، نهادینه شود تا مدیریت واحد شهری رهایی بخش شهرها از کلاف سردرگمی برنامه ریزی و مدیریت کنونی شود. شوراها می توانند در این زمینه به عنوان سردمدار این حرکت از بعد نظارت بر سازمان های درون شهری باشند

در کشورهای توسعه یافته با فرهنگ سازی و ایجاد بسترهای لازم برای حضور شهروندان در امر مدیریت شهری ، نه تنها از پشتیبانی مالی مردم به صورت گسترده استفاده می شود، بلکه وظایف بسیاری را در حیطه امور شهری به شهروندان واگذار کرده اند و آنها را در حل و فصل مشکلات و معضلات شهری درگیر ساخته اند. در مدیریت بهینه شهر، طرحها و برنامه های شهری به نظرخواهی مردم گذاشته می شوند و با استفاده از نظرات و خواسته های مردم ، برنامه ها و طرحهای شهری بازنگری ، بازبینی و اصلاح می شوند. در اثر این کار چون خواسته ها و نیازهای مردم در طرحها و برنامه ریزی های شهری لحاظ شده است ، مردم برای محقق شدن این برنامه ها و طرحها تلاش می کنند و به شهر احساس وابستگی و تعلق دارند. گفته می شود در شهرهای کشور سوئیس یک شهردار وجود ندارد بلکه به تعداد شهروندان هر شهر، شهردار وجود دارد که مدیریت شهری را در زمینه ها و عرصه های گوناگون حمایت می کنند و وظایف آنها را در سطح محلات به اجرا درمی آورند. نکته دیگری که نباید از نظر دور داشت این است که در کشورهای جهان سوم به جای آنکه جامعه شناسان ، شهرسازان ، معماران و برنامه ریزان پیشاپیش مردم حرکت کرده و آنها را هدایت کنند، در بسیاری از مواقع چندین قدم از توده مردم عقب تر هستند و به همین دلیل در بسیاری از مواقع راه حل هایی از مردم عادی برای حل مشکلات و گره های شهری پیشنهاد می شود که تحصیلکردگان ما از ارائه آنها عاجز هستند. به نظر من در مدیریت شهری ما نیازمند یک جهش و پرش بزرگ برای ایجاد فضای مناسب و نهادینه کردن نگرش از مردم برای مردم هستیم ، زیرا این پذیرفته شده است که افراد ممکن است اشتباه کنند، اما اشتباه مردم امری نادر است.

گفته می شود در حال حاضر حدود 25 نهاد رسمی در اداره امور شهرها به فعالیت مشغول هستند و همانطور که گفتید، ناهماهنگی بین این نهادها مشکلات زیادی را برای مدیران شهری و شهروندان به دنبال داشته است ، فکر می کنید این موضوع تا چه میزان باعث عدم کارایی طرحها و برنامه های شهری می شود؛
اگر عنوان کنیم مهمترین حلقه مفقوده در موضوع مدیریت شهری در ایران عامل ناهماهنگی بین نهادهای مختلف است به بیراهه نرفته ایم. چندباره کاری ها، اتخاذ تصمیمات متنوع و گاه متضاد و تعریف طرحهای فاقد کارایی از نمونه های بارز مشکلات این ناهماهنگی هستند. در حال حاضر شهرداری تنها یکی از نهادهای اداره کننده شهر است و برخلاف انتظار از کمترین اختیارات لازم برخوردار است و شهرداری ها در بیشتر مواقع وظایفی را برعهده دارند که بسیار کاربر و هزینه بر هستند و سایر سازمان ها حاضر به انجام آنها نیستند و به اصطلاح بر زمین مانده اند تا زمانی که این روند ادامه داشته باشد، مشکلات شهری در کشورمان حل نخواهند شد.

به نظر شما چه وظایفی باید در اولویت واگذاری به شهرداری ها قرار گیرد؛
مواردی چون مدیریت کامل زمین های شهری ، امور صنعتی ، ارائه خدمات مختلف ، حفاظت از محیطزیست شهری و میراث فرهنگی باید در اولویت واگذاری به شهرداری ها قرار گیرد، ولی اموری مثل آموزش و پرورش که بسیار عریض و طویل هستند می توانند در مراحل بعد به شهرداری ها واگذار شوند.

به عنوان سوال پایانی ، فکر می کنید شوراها چه اقداماتی می توانند برای تسریع تحقق مدیریت واحد شهری انجام دهند؛
شوراهای شهر اگرچه گام بلندی برای تحقق مدیریت واحد شهری محسوب می شوند، اما به خودی خود نمی توانند اقدامات زیادی در این زمینه انجام دهند. متاسفانه شوراها در ایران قانون گذار نیستند و قانون نویسی در دست شوراها نیست و از سوی دیگر شورای عالی استان ها که می بایست به عنوان جوهره شوراهای ایران مطرح شود و مرکز ثقل تغییر و تحولات در اقصی نقاط کشور باشد، آنچنان که شایسته است نتوانسته به وظایف خود عمل کند. به همین خاطر در شرایط فعلی نگاه شوراها به مجلس شورای اسلامی است ، اما شوراهای شهر می توانند با روشنگری و همیاری و همکاری نمایندگان مجلس شورای اسلامی بستری را فراهم کنند که در آن بستر مدیریت واحد شهری به طور کامل اجرایی شود و شوراها ضمن این که بر عملکرد ارگانهای مختلف در حیطه شهر نظارت می کنند دستشان برای قانون گذاری باز باشد و از آنجایی که منتخب مردم هستند بتوانند خواسته و صلاح مردم را در مدیرت شهری وارد کنند.
در این صورت تئوری از مردم برای مردم به صورت عملی اجرا شده است . از سوی دیگر نباید فراموش کرد که هم اندیشی ، تعامل و داشتن رویکرد متناسب با توانایی شهرداری ها و پتانسیل های شهری و نیاز شهروندان ، در گام اول از مهمترین مولفه ها برای تحقق مدیریت واحد شهری محسوب می شوند. علاوه بر آن شوراهای شهر با برخورداری از موقعیتی که دارند می توانند زمینه ساز مشارکت بخش خصوصی در امور شهری باشند که متاسفانه در این زمینه غفلت های بسیاری از طرف شوراها صورت گرفته است.