یک تهـران دو حریم

آنچه سبب نگرانی کارشناسان شده این است که تهران دیگر مرز روشنی با همسایگان خود ندارد و ساخت و سازهای افسارگسیخته حریم آن را از یک کمربند حفاظتی به میدان درگیری اداری و حقوقی میان نهادها تبدیل کرده است‌‌؛ میدانی که سرنوشت «تنفس‌گاه پایتخت» در آن رقم می‌خورد. 
ریشه اختلاف حاضر به دو سند و دو بازه زمانی متفاوت بازمی‌گردد. شورای شهر بر مصوبه‌ای تأکید دارد که به مدیریت یکپارچه در دوره‌ای خاص منجر شد، حال آن‌که استانداری، همان مصوبه را از ابتدا ناقص و غیرقابل اجرا می‌داند و مصوبه جدید شورای عالی شهرسازی را مبنای کار خود قرار می‌دهد. این تفاوت در نقطه آغاز، تمامی مباحث بعدی را تحت تأثیر قرار داده است. پرویز سروری، نایب‌رئیس شورای شهر تهران در گفت‌وگو با جام‌جم در این‌باره می‌گوید: در سال‌های اخیر، بسیاری از روستاها و شهرک‌های اطراف تهران گسترش یافتند و به شهر‌هایی تبدیل شدند که خود نیازمند حریم هستند، در حالی‌که پیش‌تر در حریم تهران قرار گرفته بودند. ‌ آن‌طور که او توضیح می‌دهد این مسأله سبب درهم‌تنیدگی و تداخل حریم‌ها شد. در گذشته تلاش‌هایی برای کنترل این وضعیت صورت گرفته، چراکه از بین رفتن حریم تهران به معنای از بین رفتن «تنفس‌گاه» پایتخت است. در همین راستا، مصوبه‌ای به تصویب رسید که براساس آن، وزیر کشور موظف شد، موضوع یکپارچگی حریم تهران را از طریق استانداران اجرایی کند اما این مصوبه سال‌ها در بایگانی ماند تا در دوره قبل، استاندار وقت آن را اجرا و حریم یکپارچه تهران را ابلاغ کرد. در پی این اقدام، شهرداری تهران مسئولیت مستقیم نظارت بر حریم را بر‌عهده گرفت و حتی برای کنترل و پایش منطقه، از ابزارهای فناورانه مانند نظارت پهپادی استفاده کرد. 
   
طرحی با موانع اجرایی ذاتی
اما استدلال استانداری تهران برای کنار گذاشتن مصوبه پیشین، بر شانه‌های دو مانع عینی و تقریبا غیرقابل عبور استوار است. از نگاه این نهاد، «طرح حریم پایتخت» مصوب ۱۳۸۶ هرگز از حد یک متن آرمان‌خواهانه فراتر نرفت، چراکه فاقد ساختارهای اجرایی لازم در دنیای واقعی بود.  زهرا احمدی، مشاور استاندار تهران در گفت‌وگو با جام‌جم در این‌باره توضیح می‌دهد: سال ۱۳۸۶ «طرح راهبردی حریم پایتخت» توسط شورای عالی شهرسازی و معماری کشور با وسعت ۵۹۱۸ کیلومتر مربع به تصویب رسید. اجرای این مصوبه دو الزام اصلی داشت‌‌؛ نخست این‌که اصلاحات تقسیماتی از سوی وزارت کشور انجام شود و دوم این‌که قانون موجود توسط دستگاه‌های مربوطه مانند وزارت راه و شهرسازی تغییر کند. با توجه به این‌که این طرح شامل هشت شهرستان و ۲۸ شهر می‌شد، اصلاح تقسیمات درواقع به‌معنای اصلاح خطوط حاکمیتی است که اجرای آن تبعات امنیتی، سیاسی و اجتماعی به‌دنبال دارد و مانند یک پروژه عمرانی ساده قابل اجرا نیست.   به گفته او چون نه تقسیمات کشوری اصلاح شد و نه قانون تغییر کرد، طرح راهبردی حریم پایتخت عملا باید کنار گذاشته می‌شد. بر این اساس، سال ۱۳۹۶ دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری اعلام کرد به‌دلیل نبود قابلیت اجرا، این برنامه لغو می‌شود. از آن زمان تاکنون، هرچند محدوده‌ای برای تهران تعریف نشده، شهرداری خود را مسئول این نواحی می‌داند و در شمار زیادی از مناطق پیرامونی، اقداماتی انجام داده است.
 
آنارشیسم اجرایی 
توصیف مسئولان از شرایط موجود، دو تصویر کاملا متضاد را ترسیم می‌کند. یکی از هرج‌و‌مرج، تداخل مسئولیت و بی‌پاسخگویی می‌گوید و دیگری از شفاف‌سازی، تعیین دقیق حدود قانونی و ایجاد نظم مدیریتی. این تقابل، هسته مرکزی اختلاف کنونی است. نایب‌رئیس شورای شهر تهران معتقد است، اکنون چند دستگاه مختلف در حوزه حریم به‌صورت موازی و گاه متعارض عمل می‌کنند. این یعنی نوعی آنارشیسم اجرایی در مدیریت حریم تهران! آن‌طور که او می‌گوید، شهرداری تهران برای این موضوع ساختار و سازمان مشخصی داشته اما اکنون نظارت از حالت میدانی به نظارت ستادی تبدیل شده است‌‌؛ نظارتی که در عمل کارایی لازم را ندارد. تجربه نشان داده هرگاه نظارت میدانی حذف شود، ساخت‌وسازهای غیرمجاز به‌سرعت گسترش می‌یابد. به گفته سروری درحال حاضر مناطق ۱۹، ۲۱، ۲۲ و حتی ۵ از‌جمله مناطقی درگیر ساخت‌وسازهای حریم هستند که بدون تردید پای سوداگران ساخت‌وساز در میان است، چراکه این فعالیت‌ها سودآوری بسیار بالایی دارند و همین باعث جذب سرمایه‌های غیرمولد می‌شود. این سوداگران مردم نیازمند مسکن را با وعده خانه‌دار شدن وارد ماجرا می‌کنند و بعد، مردم به‌نوعی سپر انسانی آنها می‌شوند. 
   
هشدار استاندار تهران 
درحالی‌که مسئولان شهری مقصر چنین وضعیتی را عملکرد استانداری تهران می‌دانند، این نهاد اما پاسخی دارد که بر شفاف‌سازی و ایجاد نظم مدیریتی تاکید دارد. از نگاه استانداری، بحران کنونی نه محصول قوانین جدید، بلکه نتیجه مستقیم همان مدیریت چندگانه و نابسامانی تاریخی است که مصوبه قبلی نیز نتوانست آن را حل کند. این موضع طی چند روز اخیر با قوت بیشتری از سوی خود استاندار تهران تکرار شد. او تاکید کرده که به‌زودی و به‌صورت جدی بر حریم پایتخت نظارت خواهیم داشت. به گفته معتمدیان، برای اولین‌بار حریم شهر تهران به‌صورت رسمی مشخص شده و شهرداری تهران موظف است به وظایف قانونی خود عمل کند. بنابر اظهارات استاندار تهران، از این پس صدور هرگونه مجوز در حریم تهران، باید با هماهنگی و تصویب نهایی استانداری انجام شود. 
   
واکنش شهردار تهران 
اما سخنان اخیر استاندار بر آتش این اختلاف دمید و با واکنش شهردار تهران همراه بود. علیرضا زاکانی در واکنش به اظهارات مربوط به تصویب حریم پایتخت تأکید کرده که قانون از سال ۱۳۵۲ به‌روشنی شهرداری تهران را مسئول مستقیم صیانت از حریم دانسته و هرگونه تفسیر خلاف آن ناشی از بی‌اطلاعی است. وی یادآور شد که قانون مجلس با عنوان «حفظ گسترش حریم محدوده تهران» این وظیفه را صریحا به شهرداری محول کرده؛ بنابراین مسئولیت نظارت و برخورد با تخلفات در این عرصه نیز در چارچوب همان قانون تعریف شده است. در مقابل این دیدگاه، مشاور استاندار تهران در امور حریم و محدوده‌های شهری هم با اشاره به سوابق قانونی این موضوع تأکید دارد که تمام ادعاهای مطرح درباره مدیریت ۵۹۱۸ کیلومتر مربع از حریم تهران در دوره‌های گذشته، مبنای قانونی نداشته است. به گفته وی، طرح راهبردی جامع حریم تهران که سال ۱۳۸۶ تصویب شده بود، هیچ‌گاه اجرایی نشد، زیرا اصلاحات تقسیماتی لازم به‌دلیل تبعات سیاسی و امنیتی آن انجام‌ نگرفت. از همین رو، ابلاغیه‌هایی که در سال‌های اخیر از سوی برخی مدیران وقت صادر شد، درواقع یک تفویض اختیار غیرقانونی محسوب می‌شد. این مقام مسئول تصریح کرد که براساس مصوبه سال ۱۴۰۴ شورای عالی شهرسازی و معماری، حریم شهر تهران برابر با محدوده شهرستان تهران تعیین شده و شهرداری صرفا در همین چارچوب اختیار دارد. وی همچنین یادآور شد که همه ساخت‌وسازهای غیرقانونی مطرح‌شده عمدتا در دوره‌ای رخ داده که مدیریت حریم در اختیار شهرداری بوده و مسئولیت مستقیم این تخلفات نیز متوجه همان دوره است. 
   
کدام مدل مدیریتی؟
راه برون‌رفت از این بحران، از نگاه دو طرف کاملا متفاوت ترسیم می‌شود. مسئولان شهری بر بازگشت به مدل مدیریت یکپارچه با محوریت شهرداری تأکید دارند و آن را تنها راه صیانت مؤثر از حریم می‌دانند. آن‌طور که نایب‌رئیس شورا به ما می‌گوید اکنون این موضوع به مجلس ارجاع شده و بیش از ۲۰۰ نماینده خواستار توقف روند فعلی و بررسی کارشناسی آن هستند. به باور او، در صورت تکه‌تکه شدن حریم، تهران بی‌دفاع خواهد شد و آسیب‌های آن دامان کل کشور را می‌گیرد. درمقابل، مشاوراستاندار تهران هم معتقد است مصوبه سال۱۴۰۴ شورای عالی شهرسازی و معماری، حریم شهر را منطبق با محدوده شهرستان تهران تعیین کرده و سایر شهرستان‌های پیرامونی دارای مدیریت مستقل هستند. به گفته او، ادعای برخی مبنی بر ازدست‌رفتن حریم تهران نادرست است، زیرا شهرداری تنها در چارچوب محدوده قانونی خود اختیار دارد و هدف مصوبه جدید، شفاف‌سازی و نظم مدیریتی است نه کاهش اختیارات. این دوگانگی گرچه در ظاهر حقوقی است اما در عمل سرنوشت آینده توسعه و زیست‌پذیری تهران را رقم خواهد زد. 
   
نبرد بدون برنده!
جدال این روزهای شهرداری و استانداری تهران بیش از هر زمان دیگری نشان از یک بن‌بست مدیریتی دارد‌‌؛ تقابلی که هر دو طرف در آن بر وجود«مدیریت چندگانه» و پیامدهای فسادآور آن اتفاق‌نظر دارند اما راه‌حل را در دو مسیر متضاد جست‌وجو می‌کنند. از یک‌سو، شهرداری با استناد به قانون سال ۱۳۵۲ خود را مسئول مستقیم صیانت از حریم پایتخت می‌داند و معتقد است تضعیف این اختیار به معنای بی‌دفاع‌شدن تهران در برابر ساخت‌وسازهای بی‌ضابطه است. از سوی دیگر، استانداری با تکیه بر مصوبه سال ۱۴۰۴ شورای عالی شهرسازی و معماری، محدوده قانونی شهرداری را برابر با شهرستان تهران تعریف کرده و بر لزوم تبعیت از تقسیمات سیاسی کشور تأکید دارد.درچنین شرایطی، ادامه کشمکش میان دو نهاد می‌تواند بحران نظارت و برنامه‌ریزی در اطراف پایتخت را تشدید کند. کارشناسان بر این باورند که تنها راه برون‌رفت از این وضعیت، ایجاد سازوکاری مشترک و شفاف میان نهادهای ذی‌ربط است‌‌؛ کارگروهی فراگیر با حضور نمایندگان دولت، مجلس، شورای عالی شهرسازی، شهرداری و استانداری که بتواندتعریفی روشن و قابل اجرا از حریم پایتخت ارائه دهد‌‌؛تعریفی که هم مانع تخریب عرصه‌های طبیعی وباغات شود وهم بااصول تقسیمات کشوری‌سازگار باشد.