نقش مقررات در بحران جهانی اقتصاد

بسیاری از اقتصاددانان برجسته ریسک‌پذیری افراطی نهادهای مالی را علت اصلی پیدایش بحران کنونی دانسته‌اند؛ آنان بدرستی معتقدند ضعف مقررات نقش مهمی در ترغیب این نهادها به ریسک‌پذیری افراطی داشته است. سؤال مهمی که در اینجا به ذهن می‌رسد آن است که چرا ساختار مقررات‌گذاری در اقتصاد پیشرفته‌ای مانند ایالات متحده چنان ضعیف است که نمی‌تواند از ریسک‌پذیری افراطی نهادهای مالی و در نتیجه بروز بحرانی با این وسعت جلوگیری کند؟ پاسخ این سؤال در گرو شناخت مراحل پیدایش و سیر تحول مقررات‌گذاری در بازارهای مالی ایالات متحده است.

امروزه بسیاری از ناظران نظام مقررات‌گذاری بر بازارهای مالی ایالاتمتحده را نظامی گسسته و قدیمی قلمداد می‌کنند. گسستگی این نظام بیش از هر چیز ریشه در تاریخ و هویت غیرمتمرکز نظام سیاسی اقتصادی آمریکا دارد. برای مثال نظام کنونی نظارت بر بخش بانکی ایالاتمتحده شامل 5 نهاد مقررات‌گذارِ فدرال از جمله فدرال رزرو و شرکت سهامی فدرال بیمه سپرده‌ها بعلاوه مقررات‌گذاران ایالتی در سطح هر ایالت است. مقررات‌گذاری بر بازار اوراق بهادار نیز به طور همزمان در دو سطح فدرال و ایالتی انجام می‌پذیرد. جالب آن‌که مقررات‌گذاری بر‌‌صنعت بیمه تنها در سطح ایالتی انجام می‌شود. چنان که روشن است نظام مقررات‌گذاری مالی در ایالات متحده در اغلب موارد غیرمتمرکز و در برخی موارد نیز متشتت است و این امر گسست‌هایی را در مقررات ناظر بر فعالیت‌های مالی ایجاد کرده است. این گسست‌ها امکان ریسک‌پذیری افراطی را تشدید می‌کند.

نظام کنونی مقررات‌گذاری در بازارهای مالی ایالات متحده میراث 150 سال گذشته است که در واکنش به بحران‌های مالی و شوک‌های اقتصادی ایجاد، اصلاح و متحول شده است. شواهد تاریخی نشان می‌دهد که بحران‌های بانکی در ایالات متحده سابقه فراوان دارد و این کشور در سال‌های 1875، 1873، 1884، 1890، 1893، 1896 و 1907 وحشت فراگیر و هجوم سپرده‌گذاران به بانک‌ها را برای برداشت سپرده‌هایشان تجربه کرده است. بسیاری تأسیس فدرال رزرو را در 1913 واکنشی به بحران بانکی 1907 می‌دانند که با هدف گسترش نظام‌مند نقدینگی و کاهش احتمال هجوم سپرده‌گذاران به بانک‌ها انجام شد. بر اساس قانون تمام بانک‌های ملی ایالات متحده موظف به عضویت در فدرال رزرو شدند. فدرال رزرو نیز موظف شد نقش آخرین وام‌دهنده را ایفا کند. عضویت بانک‌های ایالتی در این نهاد داوطلبانه بود. در فاصله سال‌های 1913 تا 1929 ثبات نسبی در بخش بانکی ایالات متحده برقرار بود و سقوط نظام بانکی نامحتمل دانسته می‌شد. اما ظهور بحران بزرگ در فاصله سال‌های 1929 تا 1933 این آرامش را به کلی برهم زد و تأثیرات شگرفی بر نظام مقررات‌گذاری گذاشت. اگر چه مقرراتی که پس از بحران بزرگ وضع شد در طول دهه‌های اخیر تغییرات زیادی کرده است، اما همچنان ساختارهای به جا مانده از آن زمان نقش مهمی در بازارهای مالی ایالات متحده دارد.

نظام مقررات‌گذاری بر بازارهای مالی ایالات متحده نتوانسته است همپای نوآوری‌های مالی و معرفی ابزارها و نهادهای جدید متحول شود. برای روشن شدن این موضوع شایسته است شرایط کنونی بازارهای مالی ایالات متحده را با شرایط پس از بحران بزرگ مقایسه و برخی تفاوت‌های محوری را یادآوری کنیم. اول این که حجم و اهمیت بازارهای مالی در جهان امروز به هیچ وجه با زمان وقوع بحران بزرگ قابل مقایسه نیست. در اول سپتامبر 1929 ارزش کل اوراق بهادار لیست شده در بورس اوراق بهادار نیویورک نزدیک به 90 میلیارد دلار بود، در حالی که در پایان سال 2006 ارزش کل دارایی‌های بخش اواراق بهادار در ایالات متحده به 12400 میلیارد دلار، کل دارایی‌های بانکی به 12600 میلیارد دلار و کل دارایی‌های بخش بیمه به 6000 میلیارد دلار رسید. دوم این‌که در زمان بحران بزرگ ابزارهای سرمایه گذاری محدود بود و عمدتاً شامل سهام، اوراق قرضه و حساب‌های بانکی می‌شد؛ اما امروزه این ابزارها بشدت گسترش یافته است. توسعه برخی ابزارها چنان سریع بوده که بسیاری از سرمایه‌گذاران و حتی منتشرکنندگان این ابزارها درک صحیحی از ابعاد مختلف آن ندارند. سوم این‌که در آن زمان نهادهای مالی عمدتاً محدود به بانک‌های تجاری، بانک‌های سرمایه‌گذاری و شرکت‌‌های بیمه بود که مستقل از هم فعالیت می‌کردند اما اکنون نهادهای مالی بسیار متنوع شده‌اند. امروزه بازارهای مالی عمدتاً در سلطه شرکت‌های هلدینگ مالی است که به طور همزمان در همه رشته‌های مالی فعالیت می‌کنند. چهارم این‌که در آن زمان مقررات‌گذاری بر بازارهای مالی بیشتر یک مسأله داخلی تلقی می‌شد، اما اکنون بازارهای مالی جهانی شده و مقررات‌گذاری نیز ابعاد بین‌المللی و جهانی پیدا کرده است.

این توصیفات نشان می‌دهد که هر چند بازارهای مالی ایالاتمتحده و دیگر کشورهای توسعه یافته دچار تحولات بنیادین شده است، اما نظام مقررات‌گذاری به دلایل مختلف از جمله پیچیدگی نهادها و ابزارهای جدید، تنوع و تشتت نهادهای مقررات‌گذار در ایالات متحده و نیز روند ایدئولوژیک مقررات‌زدایی از بازارهای مالی که از دهه 1970 آغاز شد نتوانسته است متناسب با این تحولات تغییر یابد. مهم‌ترین پیامد ضعف مقررات‌گذاری در بازارهای مالی ایالات متحده تشویق نهادهای مالی به استفاده افراطی از اهرم‌های مالی و ریسک‌پذیری افراطی بود. نه تنها انگیزه دستیابی به بازدهی‌های بالا در کوتاه‌مدت نهادهای مالی را ترغیب به استفاده افراطی از اهرم‌های مالی می‌کرد بلکه قوانین مالیاتی ایالات متحده نیز به طور سنتی مشوق استفاده از این اهرم‌ها بود. در سال‌های پیش از شروع بحران استفاده از اهرم‌های مالی در اقتصاد آمریکا بشدت افزایش یافت به گونه‌ای که ارزش بدهی‌های بازار اعتبارات از 250‌درصد محصول ناخالص داخلی در سال 1997 به 359‌درصد آن در سال 2007 افزایش یافت و به بیش از 50 هزار میلیارد دلار رسید.

محمد جواد شریف‌زاده