الگوهای تشکیل کابینه در چند کشور دنیا

در جمهوری اسلامی ایران و مطابق اصل 113 قانون اساسی پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را به عهده دارد. این اصل و اصل 57 که اصل تفکیک قوا بر مبنای تعامل و انعطاف‌پذیری را می‌پذیرد، ایران را در زمره کشورهای متعلق به الگوی انعطاف‌پذیر تفکیک قوا قرار داده است. در این زمینه 2 نوع تفکیک یا الگو وجود دارد. یکی تفکیک انعطاف‌ناپذیر، مانند الگوی پذیرفته شده در ایالات متحده و دیگری تفکیک انعطاف‌پذیر قوا، همانند سیستم حاکم بر کشورهای انگلیس و فرانسه است. بر این مبنا و مطابق سنت ادوار گذشته، پس از پایان انتخابات ریاست جمهوری و برگزاری مراسم تنفیذ و تحلیف، رئیس‌جمهور اقدام به معرفی وزرای پیشنهادی‌اش برای گرفتن رای اعتماد از مجلس شورای اسلامی می‌کند.

محمود احمدی‌نژاد که در انتخابات 22 خرداد امسال برای بار دوم در مقام ریاست‌‌جمهوری ابقا شد، این روزها در مجلس شورای اسلامی به دنبال گرفتن رای اعتماد برای وزرای پیشنهادی خود است؛ در حالی که در زمان معرفی کابینه دهم، محمود احمدی‌نژاد با انتقاد از سوی مجلس به خاطر عدم مشورت با نمایندگان مواجه شد.

عمده محور این انتقادها هم به حیطه اختیارات رئیس‌جمهور در انتخاب وزرایش برمی‌گردد. نگاهی به قانون، عرف و سنت چند کشور از 2 الگوی فوق می‌تواند تلنگری باشد بر این نکته که دست رئیس‌جمهور در انتخاب اعضای کابینه‌اش چقدر باز است؟ و این که سازوکارهای چینش کابینه در این کشورها چه روندی را طی می‌کند تا در نهایت شکل کابینه اجرایی را به خود بگیرد؟

آمریکا

ایالات متحده آمریکا دارای سیستم حکومتی ریاستی است. در این ساختار حکومتی، رئیس‌جمهور اختیارات گسترده دارد. ساختار ریاست جمهوری آمریکا یکی از مقتدرترین سیستم‌های حکومتی در جهان است و شخص رئیس‌جمهور مقتدرترین رئیس قوه‌مجریه در بین کشورهای غربی است. به عنوان رئیس هیات وزیران، رئیس‌جمهور در راس حکومت ملی ایالات متحده است. در نظام ریاستی آمریکا به واسطه این که رئیس‌جمهور نتیجه انتخاب غیرمستقیم مردم در سیستم انتخاباتی الکتراکالج است و از سوی مجلس برگزیده نشده است، دارای جایگاه رفیعی بوده و احتیاجی برای کسب رای اعتماد وزرای کابینه خود از کنگره ندارد. کنگره هم نمی‌تواند اقدام به استیضاح وزرا کند؛ بنابراین هیچ گونه مسوولیت سیاسی در برابر کنگره یا دیگر نهادهای تصمیم‌ساز یا تصمیم‌گیر ندارد و به طور کاملا مستقل به انجام وظیفه می‌پردازد.

وجود تفکیک کامل قوا در این ساختار حاکمیتی و مسوول نبودن قوه مجریه در برابر کنگره و لزوم ایجاد نهاد مقتدری که بتواند فدرالیسم و چندگانگی ایالتی را سامان و تعدیل بخشد، موجب شد قانونگذاران اساسی آمریکا به تمرکز قدرت اجرایی در شخص ‌جمهوری بیندیشند.

اصل 2 بند 2 ماده 2 قانون اساسی ایالات متحده قید می‌کند: وزرا تنها باید به تایید مجلس سنا برسند. همچنان که در انتصاب مقامات عالی، سفرا و پیشنهاد قضات دیوان عالی چنین رویه‌ای صدق می‌کند.

بنیانگذاران قانون اساسی ایالات متحده بیش از 2 قرن پیش به تفکیک مطلق قوا رسیدند. فلسفه چنین الگویی هم به این اندیشه برمی‌گردد که قانونگذار از این راه نمی‌خواست یک قوه بر قوه دیگر مسلط باشد. به تعبیری، در این نظام حکومتی هیچ‌یک از قوای سه‌گانه قادر به پایان دادن دوره کارکرد قوه دیگر نیستند. پایه‌های چنین قانون اساسی‌ای حکومتی را بنیان نهاده است که در آن کنگره به عنوان نمایندگان مردم قادر به استفاده از ابزارهایی چون تذکر، سوال، استیضاح و رای اعتماد نبوده و نمی‌توانند دولت را برکنار کند.

اگرچه اولین جمله اصل دوم قانون اساسی آمریکا قدرت اجرایی را در اختیار رئیس‌جمهور می‌داند، اما مقام ریاست جمهوری آمریکا در عمل چیزی بیش از رئیس قوه مجریه است. تمرکز قدرت اجرایی در دست رئیس‌جمهور، پذیرش اصل تفکیک کامل قوا و نهادینه شدن تحزب در ایالات متحده سبب شده، راه انتخاب وزرا تا پیش از تایید مجلس سنا از مسیرهای حزبی و لابی طی شود. احزاب جمهوریخواه و دموکرات به عنوان استوانه‌های ساختار سیاسی ایالات متحده محسوب می‌شوند و گویی قدرت حداقل در طول نیم قرن اخیر بین آنها دست به دست شده است. مطابق عرف و سنت فرد پیروز انتخابات ریاست جمهوری همواره از میان همکاران و هم‌حزبی‌هایش سعی در ساماندهی کابینه‌اش می‌کند؛ البته این مساله به معنای تشکیل کابینه‌ای یکدست حزبی نیست، بلکه همواره نزدیکی در دیدگاه و همکاری در عمل، معیاری برای شروع یا ادامه همکاری وزرای دولت قبلی در کابینه جدید می‌شود. در این میان تعلق حزبی و سیاسی جای خود را به تفکر راهبردی و اجرایی می‌دهد.

بر مبنای قانون اساسی و دیگر قوانین مصوب ایالات متحده، دست رئیس‌جمهور برای انتخاب اعضای کابینه باز است و تنها نیاز به تایید مجلس سنا دارد. از این رو رئیس‌جمهور که در دور پایانی انتخابات رئیس‌جمهوری با رقیبش، دست به انتخاب معاون اولش می‌زند، همواره می‌کوشد با مشورت و رایزنی‌های فشرده حتی در طول تبلیغات نهایی انتخابات ریاست جمهوری، چینش کابینه آتی‌اش را تکمیل کند؛ کابینه‌ای که در نهایت جلسه‌ای نفسگیر برای گرفتن رای اعتماد و تایید از سوی مجلس سنا را پیش رو خواهد داشت. بر این مبنا رئیس‌جمهور با کسب نظر از کمیته‌های تخصصی سنا و کنگره، سازمان‌ها و نهادهای تخصصی، همفکران و همکاران حزبی و کانون‌های قدرت و با تکیه بر شاخص‌های تخصص، تجربه و توانایی کابینه‌اش را معرفی می‌کند. داشتن سوابق کاری تخصصی و مرتبط، بخصوص در وزارتخانه‌های اقتصادی و سیاسی از دیگر شاخص‌هایی است که مدنظر قرار دارد. به طور نمونه برای تصدی وزارت امور خارجه فردی را که سال‌ها سابقه و تجربه کاری در پست‌های گوناگون وزارتخانه اعم از سفارت و معاونت داشته و به اصطلاح خاک خورده گود سیاست باشد، معرفی می‌شود. اگرچه در این میان و به واسطه ساختار پیچیده لایه‌های قدرت در ایالات متحده و عدم تجربه و تخصص و توان کافی رئیس‌جمهور نمی‌توان روابط پیدا و پنهان لابی‌های قدرت را در تشکیل و تحمیل کابینه نادیده گرفت، اما عموما کابینه پیشنهادی از حداکثر امکان گرفتن تایید مجلس سنا برخوردار است.

انگلیس و فرانسه

انگلیس متعلق به گروه کشورهایی است که الگوی تفکیک انعطاف‌پذیر قوا را پذیرفته است. در انگلیس عنوان لرد اول خزانه‌داری ویژه نخست‌وزیر است. وزیر خزانه‌داری همیشه لرد دوم است و حقوق و همچنین حقوق بازنشستگی نخست‌وزیر به اعتبار عنوان مزبور محاسبه و پرداخت می‌شود.

نخست‌وزیر اشخاصی را که برای عضویت در کابینه در نظر می‌گیرد، به ملکه یا پادشاه پیشنهاد می‌کند و پادشاه یا ملکه مکلف به قبول آنهاست. نخست‌وزیر دیگر وزیران را خود بدون مراجعه به پادشاه منصوب می‌کند. تمکین پادشاه یا ملکه در مقابل فهرست پیشنهادی یکی از عرف‌هایی است که طی سالیان متمادی اختیارات وسیعی را در انتخاب افراد کابینه نصیب نخست‌وزیر کرده است. علاوه بر این نخست‌وزیر می‌تواند هر موقع و به هر دلیل از هر وزیری بخواهد که استعفا یا این که وی را عزل کند. ترکیب کابینه، اختیارات و موقعیت آن در حکومت در هیچ‌یک از قوانین مصوب بریتانیا بصراحت ذکر نشده است و تنها بر مبنای سنت و عرف نخست‌وزیران قبلی عمل می‌شود.

در هیچ‌یک از قوانین هم تصریح نشده که وزیران باید عضو یکی از 2 مجلس باشند، اما در قانون مجلس مصوب 1975 پیش‌بینی شده است که بیش از 95 درصد وزیران نمی‌توانند در یک زمان در مجلس حضور یافته رای دهند. در عمل کابینه اصولا از اعضای مجلس لردها یا نمایندگان مجلس عوام تشکیل می‌شود، اگرچه حکومت انگلیس مشروطه سلطنتی و دموکراسی پارلمانی است. در این نوع حکومت، ریاست اسمی کشور با پادشاه یا ملکه و ریاست رسمی دولت به عهده نخست‌وزیر است. در بریتانیا نخست‌وزیر، رهبر یکی از 2 حزب کار یا محافظه‌کار است که در مجلس عوام دارای اکثریت می‌شود. در ساختار سیاسی انگلیس، دولت هر 3 قوه را زیر نظر دارد و بسیاری از وظایف به وسیله دولت با یکدیگر تطبیق داده می‌شود و هیچ جدایی میان قوای مجریه، مقننه و قضاییه وجود ندارد. تمام قدرت سیاسی در دست نخست‌وزیر و هیات وزیران متمرکز است. در بریتانیا عموما وزرا توسط نخست‌وزیر از میان حزب سیاسی که وی به آن تعلق دارد، انتخاب می‌شوند و این به معنی تشکیل یک کابینه یکدست حزبی است. در سال 1918 حق انحلال مجلس و تعیین تاریخ انتخابات که با موافقت ضمنی کابینه توسط مقام سلطنت اتخاذ می‌شد به نخست‌وزیر محول شد و نخست‌وزیر در برخی مواقع به تنهایی یا با همکاری یک یا 2 نفر از وزرا، تصمیماتی را بدون مشورت با کابینه اتخاذ می‌کند.

نخست‌وزیر هیچ‌گاه توسط اعضای کابینه هدایت نمی‌شود. در انگلیس نخست‌وزیر از حزبی که دارای اکثریت در مجلس عوام است انتخاب می‌شود و به دلیل همین اکثریتی که در مجلس دارد قادر به قانونگذاری است. تا اوایل قرن هجدهم مقام سلطنت در انگلیس دارای حق وتو در پارلمان بود که از آن زمان به بعد این حق دیگر اعمال نشد. کابینه انگلیس برای تصویب قوانین آنها را به مجلس ارائه می‌کند و برای تصویب آن به اکثریت پارلمان که در دست هم‌حزبی‌هایش است نیاز دارد. از این‌رو هیات‌وزیران نه‌تنها سازمان و تشکلات قانونگذاری را کنترل می‌کند، بلکه قوانین و لوایح را به مجلس ارائه و با دفاع از آنها سازوکارهای قانونی را پیگیری می‌کند.

در بریتانیا برخلاف اصل تفکیک انعطاف‌پذیر قوا، به واسطه نزدیکی به سیاست آمریکایی و هم‌مرزی با اصول دیپلماتیک اتازونی‌ها، شاخص‌های تعیین و انتخاب وزرا به هم شبیه است؛ شباهتی که در بسیاری از عرصه‌ها تجربه می‌شود. داشتن شاخص‌های عمومی و اختصاصی وزیر متناسب با وزراتخانه متبوعش معیارهایی است که به واسطه عدم تجربه و تخصص نخست‌وزیر در لابی‌های حزبی و دولت‌های در سایه سنجیده می‌شود؛ قاعده‌هایی که در فرانسه، یکی دیگر از کشورهای همگروهش با اندکی تغییر اعمال می‌شود. کشور فرانسه دارای حکومت جمهوری است و از زمان جمهوری پنجم، این نظام نیمه‌ریاستی شد. بدین معنا که رئیس‌جمهور نه دارای اختیار کامل و تام است و نه به طور کامل تشریفاتی است. در فرانسه اصل 5 قانون اساسی 1958 چنین قید می‌کند: رئیس‌جمهور بر اجرای قانون اساسی نظارت می‌کند. عملکرد منظم قوای عمومی و تداوم دولت را از راه حاکمیت تضمین کرده و ضامن استقلال ملی، تمامیت ارضی و احترام به موافقت‌نامه‌های درون جامعه و قراردادهای منعقده با دول بیگانه است. بر مبنای همین اصل قانون اساسی، وی نخست‌وزیر را منصوب می‌کند و در صورت درخواست وی، استعفای دولت را می‌پذیرد. حق عزل نخست‌وزیر را در صورتی که وی از پارلمان رای اعتماد گرفته باشد ندارد، ولی می‌تواند با عدم امضای تصویب‌نامه‌های هیات دولت کابینه را وادار به استعفا کند. وزیران با پیشنهاد نخست‌وزیر توسط رئیس‌جمهور تعیین می‌شوند. عزل آنها نیز بنا بر پیشنهاد نخست‌وزیر ‌انجام می‌گیرد.

رئیس‌جمهور، رئیس شورای وزیران است و اعضای عالی مقام اداری و نظامی را تعیین می‌کند؛ البته برخی از این انتصابات مستقیم و توسط وی و برخی دیگر نیاز به تصویب شورای وزیران دارد. تمام تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های هیات وزیران باید به امضای رئیس‌جمهور برسد.

جمع‌بندی نمونه‌های 2 اصل کلی تفکیک‌پذیری قوا به این ترجیع‌بند می‌رسد که دست رئیس‌جمهور در انتخاب وزرا و تیم کابینه کاری‌اش باز است؛ اما استقلال عملی که از رهرو رایزنی، مشاوره و تعامل سازنده با احزاب و گروه‌های سیاسی، مجلس و دیگر نهادهای تخصصی می‌گذرد می‌تواند به تشکیل کابینه‌ای کارآمد منجر شود.

حسن جوادی